中美应建立南海战略稳定对话机制

从2015年以来，南海之争已经在很大程度上从中国与东南亚声索国之间在领土主权与海洋权益上的争端，演变为中国与美国关于海上权力的战略竞争。特朗普政府目前的南海政策延续并加强了奥巴马后期的军事威慑的态势，但尚未有新的整体战略出台。

如果中美两国能够形成稳定的相互威慑的态势，中美在南海的阶段性战略稳定并不难达成。为此，两国需要启动南海战略问题高端对话，把南海议题从围绕中国南沙岛礁建设的“军事化”问题转向“战略稳定”的问题，同时发展出一套有利于战略稳定的南海互动“游戏规则”。

以军事威慑为主的特朗普南海政策

在今年1月的参议院提名听证会上，特朗普政府的候任国务卿蒂勒森曾失言表示“不允许中国进入”南沙在建岛礁。在之后发给参议员的书面答复中，蒂勒森写到：“美国不会允许中国利用其人工岛屿来胁迫其邻国或限制南海的航行和飞越自由。美国会通过在任何国际法允许的地方继续进行飞越、航行与运作的方式坚持航行和飞越自由。”

他还写道：“在突发事件的情况下，美国及其盟友和伙伴国必须有限制中国进入并使用其人工岛屿从而对美国及其盟友和伙伴国构成威胁的能力。”

此外，他表示，为了威慑进一步的导致动荡的行动并向盟友提供战略保证，美国有接受风险的意愿。他将协调美国各政府部门设计出一个能威慑“中国进一步的胁迫和填海造地行动”的“整体政府方案”。

可见，蒂勒森的南海思维比奥巴马政府的更具体、更直接也更具挑战性。这一思维几乎完全针对南沙岛礁，而不是中国与东南亚声索国之间的权益争端。这一思维代表的核心战略手段是威慑中国因这些岛礁而大幅提升的南海实力，而途径无疑是通过军力投入来维持美军相对于中国人民解放军的海上军事优势。据日本媒体报道，美国国防部长马蒂斯2月初访问日本时，也曾私下表示，美国军方将采取更为强硬的南海政策。

美军下一次南海巡航

奥巴马时期，美国分别在2015年10月、2016年1月、2016年5月和2016年10月针对南沙渚碧礁、西沙中建岛、南沙永暑礁和西沙中建岛与永兴岛附近的领海基线进行了所谓的“航行自由”军事巡航。按照这一南沙与西沙轮换的规律，美军下一次巡航将是在南沙，而且很可能是针对美济礁。

按照美国的说法，前三次对渚碧礁、中建岛和永暑礁的巡航，是挑战中国关于外国军舰在中国12海里领海内“无害通过”需要获取中国政府许可的要求，而这在美国看来并不符合《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的规定。第四次进入西沙群岛领海基线，是挑战中国在西沙划设直线基线的做法，因为美国认为在《公约》框架下只有像印尼和菲律宾这样的群岛国家才能划直线基线，而中国并非这样的群岛国家。

对美国而言，南沙美济礁是下一次巡航的一个极具吸引力的目标。而巡航美济礁，除了《公约》外，美国的另一大“法律旗帜”是去年7月公布的菲律宾单方面提出的针对中国的南海仲裁案《裁决》。按照这一《裁决》，美济礁只是一个“低潮高地”，没有领海、专属经济区和大陆架，只有500米安全区。美军可以因此而在美济礁12海里内甚至更近的海域里进行“非无害通过”，包括军事活动。奥巴马政府的四次巡航都由单艘驱逐舰进行；特朗普政府可能派遣舰艇编队、甚至航母攻击群进入12海里巡航 。此类大规模的“非无害通过”巡航将升级对中国的军事挑衅。

从岛礁巡航到南海常规军事活动

然而，美军针对岛礁的“航行自由”巡航恐怕不是中国需要在南海面对的唯一挑战。这一巡航是美国自1979年以来的一贯政策，初衷并非针对中国，而是为了挑战所谓的“过度的海洋权益声索”。自奥巴马政府后期以来，美国的新思维是，此类巡航还远远不够，美国应该在国际法允许的范围内在南海展开常规军事活动，包括军演、训练、情报收集等等，以展示战略决心和加强军事威慑。

一个值得注意的动向是，美国战略界现在倾向于认为，由于中国对南沙岛礁以及附近海域的权益声索有相当大的模糊性，美国可以这个模糊性为由，把中国控制的岛礁周边的水域视作“公海”或美国所谓的“国际水域”，行使包括军事活动在内的公海权利。奥巴马政府前三次针对渚碧礁、中建岛和永暑礁的巡航以“无害通过”为由，但这在美国国内被批评为在中国并未明确其声索的情况下，反而合法化了中国对这些岛礁的主权。此外，南海仲裁案《裁决》认为渚碧礁、美济礁、东门礁、仁爱礁是“低潮高地”，美国就更可以此为由在这些岛礁周边海域进行常规军事活动。

同时，有人主张，美国应以“回报”原则应对中国的南海政策，即美国只在中国尊重美国的国际法主张的基础上尊重中国的国际法主张，从而迫使中国遵守美国认定的国际法。如果中国不尊重美国所认为的航行自由权，特别是军机与军舰在专属经济区内的航行与飞越自由权，美国也可否认中国在《公约》框架下在南海享有的航行自由权。美国认为中国在南海“国际水域”（即美国定义的12海里领海以外、包括专属经济区与公海的所有水域）对美军行动的阻碍，违背了《公约》和习惯国际法，美国可以因此而否认中国的航行自由权。

在具体行动上，否认中国的航行自由权可以包括使用民用船只、海警甚至海军力量阻止中国进入在建的南沙岛礁。从这个思路出发，蒂勒森所说的“不允许中国进入”南沙岛礁存在理论上的可能性。按照这一思路，美国甚至可以在其所定义的南海“国际海域”干扰中国海军的行动。毫无疑问，这些动作将加大中美海上冲突的风险。

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