俄罗斯军费：如何在减法中做加法？

据2017年3月16日《简氏防务周刊》网报道，俄罗斯财政部公布的数字证实，俄罗斯2017年国防预算削减25.5%，从3.8万亿卢布降至2.8万亿卢布，被认为是自20世纪90年代以来最大规模的军事支出削减。尽管世界上不同的国家和组织关于国防费用的界定、采集、计量、换算的方式算法有所差异，但俄罗斯如此明显的降幅还是引起了广泛关注，对于削减的原因议论纷纷。是屈服于经济困难？还是正常的预算调整？亦或是俄罗斯政府在“故弄玄虚”？笔者认为，面对美国和北约不断增强的军事压力，俄罗斯不太可能自废武功。尽管俄罗斯在国防预算上做出一定削减，但加强军事力量建设的总体趋势没有改变，俄罗斯“熊”的利爪钢牙依然锋利，在国际舞台上也不会甘受寂寞。

账面上的加与减

近年来，国际秩序面临着深刻调整，世界主要国家纷纷大幅增加本国的国防预算，加速发展武器装备和提升军事实力，中东和亚太地区成为催化军费上扬的“反应堆”。有学者断言，全球军费进入新一轮上涨期。美国总统特朗普提出以“美国第一”为主旨基调的外交政策构想，承诺“将建立美国历史上最强大的军队”。2017年美国军费开支达5780亿美元。面临国际军费上涨大势和主要竞争对手的安全压力增加，俄罗斯大幅度削减军费似乎有些“不合时宜”。部分人士担心俄罗斯国内财政持续恶化，能否负担得起新的作战行动和武装力量现代化进程。但是也有学者认为这只是俄罗斯的“数字游戏”，例如美国《国家利益》网站发表了供职于伍德罗·威尔逊中心的研究员考夫曼的观点，认为“这是一个错误的、夸大其词的标题”，“实际上只下跌了7%”。而专栏评论员瑞恩则发表了《俄罗斯威胁到此为止：普京削减国防开支而特朗普计划大幅增加》的文章，认为西方国家因为偏见而无视俄罗斯的国防预算削减的事实。笔者注意到，2016年12月《简氏防务周刊》发布的年度国家军费报告中，俄罗斯位于沙特阿拉伯之后，以484亿美元排在全球第6位。但是根据汇率换算，《简氏防务周刊》2016年公布的俄罗斯军费开支约为3.1万亿卢布，这与2017年所说的3.8万亿卢布相差甚远。而《莫斯科时报》的一篇文章则认为，“25%的军费开支削减将对俄罗斯国防工业造成毁灭性打击，毫无疑问俄政府会避免这样做。国防部希望支付给国防工业综合体7400亿卢布的欠款，而不是将这些欠款纳入新一年的国防预算”。事实上，这也解释了2016年12月俄罗斯国防部副部长塔季杨娜·舍夫佐娃的关于俄罗斯军费预算将压缩6%的媒体吹风言论。

那么，随之而来的问题就是，俄罗斯为什么要削减预算？为什么要“先增后减”？都减去了哪些预算？首先，俄罗斯经济陷入低迷的事实不应忽视。尽管军事力量是俄罗斯巩固国防的重中之重，但国际油价的降低和财政的窘迫使得俄罗斯在军费开支上不得不精打细算，预计2017年的军费开支占国内生产总值（GDP）的比重将降至3%，达到2013年以来的最低点。其次，国防部决定偿还国防工业综合体的欠款，而不是将之纳入新的国防预算，一方面是为国家节省了资金，免除通胀、汇率、利息等因素；另一方面是在为新的“国家武器装备计划”奠定基础，确保这一环节的预算拨款不会受到影响。最后，可以确定的是与军人津贴和文职人员薪金有关的预算不会削减，其他的包括补助、退休金等福利待遇也没有受到影响，最重要的项目也将得到全额拨款，而日常开支在经过平衡后将受到削减。这表明，俄罗斯在军费开支的计划上并不盲目，也没有因经济困难而重走20世纪90年代过度削减军费开支的老路，而是在保障国家安全和社会稳定的基础上，在减法中做了一套加法。

军费里的是与非

笔者认为，有必要对军费开支的相关概念做出说明。一般来说，国防预算与军费开支的说法是等同的，例如《简式防务周刊》中两者属于同义互换。但是相比较有据可查的国防预算，军费开支往往被赋予国际政治学中的多种含义：有时被认为是国家在一定时期用于支付武装力量人员薪金、购买武器装备和从民用部门购买服务的费用总和，有时被认为是用以衡量军事部门相对负担的指标，有时还被看作国家投入其他或民用部门的机会成本。而哪怕是有据可查的国防预算，也面临着是按照费用功能还是部门机构划分，间接的或无形的指标是否纳入计算，计算方法采用何种形式等诸多问题，更不要说涉及国家秘密的“黑色项目”和数字本身的可信性问题。通货膨胀的压力和国际汇率的变动也使得不同国家间的军费比较难度增加，因此需要理性地看待军费问题。

那么为什么人们还会如此地关注军费开支呢？因为比起更加难以衡量的军事力量，军费开支就如同大雪过后的猛兽爪印，尽管比较模糊，但仍能通过深浅大小看出端倪。国际社会也普遍将军费开支作为衡量军事力量的指标。一国军费开支的多寡主要是在国民生产总值和中央财政支出的基础上，随着外部压力的变化而变化。冷战时期曾任美国国防部长的温伯格说过：“在我们整个国家预算中完全由国外因素来决定的惟一部分就是国防预算”，“美国军费开支的1/3是由于苏联力量的增强导致的”。而对于类似北约这样的军事同盟来说，军费开支还是用于衡量成员国对于它们共同事业的“贡献”指标。尽管两极对峙的格局已经瓦解，但美俄之间相互对立的冷战思维并没有消除，北约持续东扩的态势没有消除，地缘政治的博弈也没有消除，因此俄罗斯维持了较高的军费水平。

近年来，俄罗斯军费开支经历了两个显著的增长阶段。第一个阶段是2008年-2010年，俄罗斯重新回到了军费开支的“第一集团”阵营。俄罗斯不仅军费开支的增速位于世界前列，而且军费开支的数额也比较高。俄罗斯2009年军费开支超越英国和日本，成为当年世界第三大军费开支国。回顾20世纪90年代末，由于国内政治经济动荡和国际金融危机的影响，俄罗斯的军费开支跌至苏联解体后的最低水平，仅有818亿卢布的国防预算，而实际支出不到70%。军费开支的窘迫带来的直接影响就是战斗力的滑坡，当时俄军的战备水平仅为规定值的40%，战备值班都很勉强，更不用说恢复苏联时期的突击战备检查；武器装备现代化水平仅能达到20%，大幅度落后于欧美同期水平；将不思危、兵不思战，军队浑浑噩噩度日。2000年-2007年，随着普京重整俄罗斯政治经济秩序，加上油价高涨的东风，俄罗斯军费开支得到保障，逐渐回归正常化。而直到2008年的“俄格战争”爆发，俄罗斯与西方关系陡然走低，俄罗斯无法容忍在独联体（后苏联空间）内的战略空间被侵蚀，再加上俄军在作战中暴露出的弊端，促使俄罗斯大幅提高军费开支，开启“新面貌”军事改革，俄罗斯军费开支水平也回到了世界前列。

第二阶段是2011年-2015年，与前一阶段相比增速稳步提升，2010年俄罗斯军费开支的增长率是7.4%，而2011年增长率上升至18.9%，并且到2015年保持了约19.8%的平均增长率。这一时期最显著的特点在于，经济利益让位于安全利益的考量。一方面，就俄罗斯国内情况而言，军费开支的增长明显高于财政支出的增长。俄罗斯国内经济颓势显露，尤其是到了2012年以后，GDP的增速持续恶化，2012年GDP增速为3.4%，但当年最后一个季度的增长率已降至2.1%；2013年GDP增速降为1.3%；2014年基本陷入停滞状态；2015年GDP出现3.7%负增长。另一方面，与全球其他国家相比，2012年和2013年，全球军费开支曾短暂出现负增长；俄罗斯的主要战略对手，美国的军费开支从2011年起开始回落。当然不应忽视的是，美国庞大的军费总量和领先的军事建设基础。但是也应看到，透过“收回”克里米亚和在叙利亚的军事行动，俄军并非没有与美国和北约抗衡的实力，军事力量的有效运用成为俄罗斯支撑大国地位的重要底气。

战斗力中的加与减

在现代社会中，国防费用被赋予了很强的政治色彩，在经济资源配置中的地位日益增强，其作用功能领域也在不断扩大。笔者认为，俄罗斯大幅削减国防预算，固然受到经济颓势的影响，但不足以动摇其保障国家安全和社会稳定的能力。俄罗斯在安全环境仍然严峻的情况下削减国防预算，并不是搞“一刀切”，而是在减法中做加法，维持战斗力和威慑力。

首先，用于维持武装力量规模的费用减少，但战斗人员军事素养提高。俄罗斯通过“新面貌”军事改革优化部队官兵比例结构，改组适应远程机动作战的“新面貌旅”，加速职业化进程，加强常备武装力量建设。俄军通过压缩体制编制结构，将改革前的120万人缩减为100万人，军官比例由原来的58%降低为15%，而这与20世纪90年代军官流失，将校军官的数量超过了基层军官的数量有着云泥之别。随着军队编制结构的精简，俄罗斯军费支出中用于维持武装力量人员规模的费用也大幅下降，而投入到国防科技应用研究和先进武器装备研发的费用则明显上升，此外官兵福利、演训费用、培训支出也有所增加。另根据塔斯社的报道，俄罗斯总统普京签署了关于增加武装力量人员的命令，决定从2017年7月起将俄罗斯武装力量扩充1.9万人，现役军人总额达到101万人。俄罗斯精简人员是相对的，扩军的主要原因也是因为外部威胁程度的上升，增加的1.9万人主要是信息作战部队和快速反应部队。俄罗斯在军费削减的情况下扩军，凸显军事力量的重要性。

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