印度独立以来的边疆治理及成效

摘要：独立以来，为了维护国家的安全与稳定、领土的完整、边疆的和谐，印度中央政府采取了一系列的政治、经济、民族、宗教、文化和社会措施。这些措施也让印度中央政府实现了边疆治理的目标，但是中央政府的边疆治理不仅仅只是实现中央政府的边疆治理目标，边疆地区的反响也是中央政府边疆治理成效的主要反映。而边疆地区对中央政府的边疆治理却有不同的看法，主要表现在两个方面：一方面是对中央政府的边疆治理予以认可；另一方面是对中央政府边疆治理的不满。

一、边疆治理

要理解边疆治理的成效就首先必须要清楚什么是边疆，什么是边疆治理，边疆治理的成效又主要表现在哪些方面？只有知道了这些，方能更清楚地了解边疆治理的成效。

（一）边疆

边疆是指一个国家“比较边远的靠近国境的地区或地带”。在古代，由于对边界概念的认识不足，“所以把王朝国家统治的边缘地带视为边疆”。随着社会经济的发展，尤其是工业革命以来的技术飞速发展，对边疆的认识逐渐拓展。从陆地边疆扩展到海上边疆，航空器出现以后，又扩展到“空疆”。２０ 世纪５０ 年代，航空航天的快速发展，边疆的概念延伸到了“天疆”。此外，边疆的概念还从“有形边疆”向“无形边疆”发展。如果说，陆疆、海疆、空疆和天疆属于“地理边疆”的范畴，那么如今的“信息边疆”，“文化边疆”，“经济边疆”等边疆形式则称之为“无形边疆”。由于研究的对象国———印度自独立以来的发展情况而言，本文的着重点将主要放在印度的“陆疆”。边疆只针对地域辽阔的大国，而非领土面积较小的国家。“对于大国而言，边疆是个无法回避的话题。其根源在于，国家疆域较大，则内部在次区域上的多样性便是必然的事实”。而小国则并没有边疆可言，也就不存在所谓的边疆地区。可是，学术界并没有明确究竟一个国家的领土应该达到多少平方公里，才能称之为大国。在实际生活中，例如像印度这样拥有320万平方公里的国家，也没有声称有边疆地区。这样一来，我们在研究印度的边疆时，通常是把印度与其他国家相连接的次级行政地区称之为边疆。

（二）边疆治理

边疆治理是“国家对边疆问题的解决”。边疆治理的主体是中央政府，对象是该国的边疆地区。中央政府基于某种目的，采取与其他地区不一样的治理措施，从而达到预期效果的一种政治实践。边疆地区与其他地区的区分主要是中央政府“采取特殊的措施加以治理”。边疆治理的内容有很多，包括边疆行政体制、中央和地方的管理机构、边境管理、边防（国防）、周边外交、民族政策、宗教政策、经济开发、文化政策、治边思想等。而综合起来就是政治措施、经济措施、军事措施、文化措施、宗教措施、民族措施等。不同措施针对的是不同的边疆问题。可在众多的边疆治理措施中，政治措施显得尤为重要并处于主要地位，而经济措施、文化措施、宗教措施、民族措施和文化措施等其他措施则处于次要地位。所以，在边疆治理的过程中，要有针对性和重点性，战略性和战术性相结合的治理方略。

（三）边疆治理的成效

边疆治理成效主要是指中央政府的治理是否达到或者超过预期目标。评价这种边疆治理成效的模式有很多种，主要有采用公共管理中的绩效评价方式，比如从价值分析、对象评估和自我评定等方面来评价；有采用经济发展数据的多少来评价边疆治理的成效如何，比如边疆地区的GDP发展如何、人均收入的变化来判定；也有选定几个方面来研究边疆治理，比如普瑞敏在《从异域到边疆：民国时期对云南的经营》一文中就采用了“交通通信网络、国家认同形塑、民族经济发展三个方面评估民国西南边疆经营策略的成效”；还有从具体分析在边疆地区的主要建设成果来评价，比如修建水利工程、学校、寺庙等。本文采用绩效评价中的对象评估来观察印度中央政府边疆治理的效果，即边疆地区如何看待中央政府的边疆治理。

二、边疆治理的措施

印度独立以来，为保证边疆地区的和平与稳定，消除边疆地区分裂主义的思想，中央政府为此采取了一系列的措施。例如对印度东北部地区实行“闭关锁区”的政策，就是为了防止境内外分裂主义势力对印度东北部地区造成严重影响。除此之外，印度中央政府的边疆治理措施包括政治措施、经济措施、民族措施、宗教措施、社会措施和文化措施。这些治理措施集中体现了印度中央政府边疆治理的目标。

（一）政治措施

政治措施是印度边疆治理的首要措施，也是最重要的措施之一。它包括中央对边疆地区的政治认可、边疆地区的和平与稳定、边疆人民政治权利的实现等。这些政治措施的实施，实现了印度边疆地区的政治目标的实现。第一，中央政府的政治认可。这一措施集中体现在分邦、宪法赋予边疆地区政府和人民同等权力和边疆地区的战略重要性方面。首先在分邦上，1956年，印度邦重组法案生效，按照此法案，印度“按语言分界对各邦界线进行重划”，而后为了印度地区平等，尤其是边疆地区的平等，印度中央政府又重新划分了几个邦，例如阿鲁阿恰尔、梅加拉亚、米佐拉姆和那加兰从阿萨姆邦分离出来独立建邦。其次，中央政府颁布宪法和法律，赋予边疆政府和人民与印度其他地区和政府同等权利。中央政府认为边疆地区的邦政府与其他地区的邦政府享有同样的权力，中央政府不歧视也不区别对待各邦。同时认定边疆人民同印度其他地区的人民一样享有选举、参与政治活动、受教育等权利。例如印度宪法第八十条规定，国会中来自地区邦选举的不超过238名代表，这就意味着边疆地区也可以通过选举进入国会。最后，印度边疆地区作为印度国防第一线，对印度国家战略实施非常重要，中央政府也通过一系列的政治措施表明了印度边疆地区对于中央政府的重要性。对查谟与克什米尔邦、印度东北部的地区等边疆地区实行“闭关锁区”的政策，保证印度中央政府战略实施。

第二，中央政府维护边疆地区的和平与稳定。印度边疆政府由于语言、民族、宗教等多元化，以及境内外分裂主义势力的频繁活动让印度边疆地区饱受冲突的苦恼。为此中央政府通过加强印度边疆地区边境管控，加强边疆地区的军事存在，对边疆地区武装组织实施打击和谈判的方式，进而维护了边疆地区的和平与稳定。在印度东北部，印度中央政府在中印边境、印缅边境和印孟边境均实行边境管控；近年来，印度加大中印边境的军事力量，2015年4月，印度国防部下令在阿鲁阿恰尔邦增兵8000人，并声称“印军在藏南可以开枪杀人，有豁免权”；同时对克什米尔、印度东北部地区以及东部地区的武装组织实行既打击又谈判的方式，2003年逮捕印度分裂主义组织“民族阵线”领导人纳伊姆·艾哈迈德·汗，指控该嫌疑犯“向查谟与克什米尔邦的武装分裂分子提供活动资金”。

第三，印度中央政府保证边疆人民政治权利得以实现。印度中央政府通过选举的方式，利用政党的角色，保证边疆人民也能和其他地区的人民一样参与到国家的政治生活中来。2014年的印度大选，仅阿萨姆邦就有18723032人参与，占到阿萨姆邦总人口的72％。印度东北部地区的政党发展的较快，例如阿萨姆邦1986年才出现第一个政党，而如今在阿萨姆邦包括地方性政党、全国性政党在内有数个政党，其中包括阿萨姆人民联盟、阿萨姆少数民族联合阵线等在内有8个政党。地区性政党的发展以及全国性政党的涌入，让边疆地区的政党政治发展较快，政党政治丰富了边疆人民的政治生活，边疆人民通过政党等角色积极争取边疆人民的政治权利，从而实现边疆人民的政治诉求。

（二）经济措施

如果政治措施是印度中央政府边疆治理的基础，那么经济措施是中央政府边疆治理的重要手段和方式。经济措施进一步巩固了印度中央政府边疆治理的目标和效果。印度中央政府的经济措施主要表现在以下几个方面。

第一，印度中央政府平衡地方财力。由于印度边疆地区的经济发展极不平衡，在印度边疆地区出现了某些地区发展较快，而某些地区严重滞后。印度中央政府为了平衡各地区的财力，实行财政分税制和一套财力平衡机制。包括中央与地方的财权划分，对各地财政支持，设立相关部门专门处理财力平衡事宜等一系列的举措，让各地均衡发展。尤其是重点发展边疆偏远、贫困地区的扶持，“从印度中央计划委员会安排的地区援助项目看。对克什米尔、米佐拉姆、那加兰、锡金、特里普拉邦等这些以边境地区为主的特区所提供的项目援助的赠款比例也高达90％，其他地区的赠款比例最多也不过70％。”

第二，基础设施建设。印度边疆地区的基础设施建设远远落后于印度其他地区，例如印度东北部地区的经济基础设施建设就低于全国平均水平，其中阿鲁阿恰尔邦2012年的道路总长14980千米，只占全国总长3965394千米的0.37％。为此，印度中央政府加快推进边疆地区的基础设施建设，在查谟与克什米尔邦，自2005年以来，印度开通了多条通往该地区的道路，并且还将继续扩大与查谟与克什米尔邦的道路连接，同时也在推进查谟与克什米尔邦通往尼泊尔的道路。尽管印度边疆地区的基础设施依然落后于其他地区，但是经过中央政府的努力推动，边疆地区的基础设施建设迈入了发展快车道。2014年，印度中央政府争取了亚洲开发银行1.252美元的资金升级印度东北部地区的公路。与此同时，印度中央政府还向世界银行贷款1.07亿美元修建从米佐拉姆邦到缅甸和孟加拉国的公路。

第三，加快推进印度边疆地区与周边国家的经济联系，促进边疆地区的经济发展。印度中央政府的战略举措是边疆地区经济发展的重要推动因素，例如印度中央政府一方面加快对外开放力度，给古吉拉特邦、西孟加拉邦等地区带来了巨大的发展机遇；另一方面限制印度诸如克什米尔、锡金和印度东北部地区的开放力度，导致这些地区的经济发展严重滞后。如今，印度当局政府有意加快推进印度边疆地区的开放力度，这其中包括印度东北部、查谟与克什米尔邦。印度中央政府努力推动“东向政策”，加快印度东北部地区的开放力度；与此同时，印度还积极融入孟中印缅经济走廊、“一带一路”战略之中，这些经济大通道的建设，对于印度东北部地区、查谟与克什米尔邦等边疆地区的经济发展都有巨大的带动作用。例如印度《政治家》在2015年4月5日发表评论称，中国的“一带一路”战略将会给印控查谟与克什米尔邦的经济发展带来巨大机遇，中印查谟与克什米尔邦的陆路通道有望再次开放通行。

第四，中央政府积极推动边疆地区的经济发展，提高人民生产生活水平。印度边疆地区大多是贫困地区，这里产业单一，人民生活水平普遍不高。因此，印度中央政府采取了一系列减贫扶贫、推动边疆社会经济发展的措施。例如印度东北部地区的“社区资源管理项目”就旨在提高政府在民生领域的服务效率和解决其他经济项目在推行过程中遇到的困难与问题。印度中央政府通过改善边疆地区人民的生活生产条件，进一步提高边疆人民的生产生活水平。这有利于加强边疆人民与印度中央政府的关系，从而增加边疆地区人民对印度中央政府的认同度和向心力。

（三）民族措施

在印度独立后的尼赫鲁执政时代，印度的民族冲突事件相对较少，而到了后尼赫鲁执政时期，印度的民族冲突事件迅速上升，成为影响印度中央政府边疆治理的主要障碍。印度边疆地区的民族冲突事件在尼赫鲁执政时期与后尼赫鲁时代迥然不同主要归因于印度当局政府所采取的民族措施不同。独立后，印度边疆治理的民族措施主要有以下几个方面。

第一，不承认印度“民族”群体的存在。学术界一致认为印度是一个多民族国家，拥有80-200个民族，这些民族分属于欧罗巴人、蒙古人和尼格罗－澳大利亚人等三大人种。但是独立后，“印度政府却不认为自己是个多民族国家，而只承认内部有文化、宗教、语言、种姓和阶层等差异或多样性”。这一“民族”不认同措施方面抵消了“单一民族国家”构建带来的负面影响；另一方面又便于印度中央政府的管理。

第二，印度中央政府在边疆地区实行“部族隔离”政策。印度在英殖民时期就在印度边疆地区实行“分而治之”的政策，不仅阻碍了印度民族的融合，也埋下了分离主义的祸根。在印度独立之初，印度政府继承了殖民时期的“部族隔离”政策，导致印度边疆少数民族长期被压制发展，权利得不到保障。如今，印度政府仍然实行“一个国家，一个民族”的政策，推行民族同化，使得边疆地区不同民族间的文化隔阂越来越深，民族冲突越来越多。由于印度政府管理不善，在印度东北部地区时常在移民民族与当地少数民族之间发生冲突，2014年8月，阿萨姆邦发生在原著民和穆斯林之间的民族冲突，导致近30名穆斯林被杀。

第三，保持多样性给予族群特性发展空间。印度中央政府虽然坚持实行“一个国家，一个民族”的政策，但是这个政策的负面影响问题多多，印度中央政府不得不转变某些民族措施，保证边疆地区的民族稳定与和谐。其中保持边疆地区民族多样性，给予族群特性发展空间便是其中之一。印度边疆地区是少数民族的聚居地，尊重每一个民族和保证每一个民族继续存在下去是当前印度中央政府民族措施的重要举措，而给予族群特性足够的发展空间是印度中央政府推行民族措施重要方式。

第四，民族反分裂主义。在印度东北部、克什米尔等边疆地区，是印度民族分裂主义运动较为猖獗的地方，20世纪80～90年代，发生在旁遮普邦的卡利斯坦运动，都是印度民族分裂主义运动较为活跃的地方。为此，印度中央政府加大民族反分裂主义措施：第一制定严格的法律法规，例如1958年出台的武装部队特别权力法案就旨在规定军队在执行武装叛乱时的特别豁免权；第二，加大民族分裂主义高发地区的驻军和军事打击；第三，加强对民族分裂主义活跃地区的管控，包括在印度东北部地区和查谟与克什米尔邦实行“闭关锁区”、边境严控的措施；第四，中央政府加大对民族分裂主义势力的谈判和收编的力度。这些积极措施的出台，保证了印度边疆地区领土的完整，维护了边疆少数民族地区的和平与稳定。

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