战后冲绳处置与钓鱼岛争端——美国对冲绳与钓鱼岛问题的战略考量

钓鱼岛自古以来就是中国的固有领土。然而，日本在明治维新后走上侵略扩张道路，在吞并琉球后紧接着通过甲午战争非法窃取钓鱼岛并划归冲绳县管辖。日本战败后，美国占领冲绳，期间将钓鱼岛也一并纳入控制范围。20世纪50年代初，美国通过《旧金山和约》实现了对包括冲绳、钓鱼岛等在内大片领土的单独托管控制，同时又提出“剩余主权”概念。70年代初，美日归还冲绳期间私相授受钓鱼岛，将钓鱼岛连同冲绳一并归还日本，但在中国方面的抗议压力下，美国表示对钓鱼岛主权持“中立”态度。毋庸置疑，美国是中日钓鱼岛争端的始作俑者。本文主要依据美国方面的解密外交档案，深度挖掘了20世纪50～70年代美国在处理冲绳与钓鱼岛问题上罔顾是非曲直、既制造矛盾又推卸责任的外交行为，并进而剖析了美国在处理包括对日、对华外交在内的复杂东亚地区国际关系时的战略考量。

一、“剩余主权”：美国为钓鱼岛问题埋下的祸端

战后初期美国投入了大量精力研究如何处置冲绳，对冲绳归属设计了多种方案，包括交还中国、交还日本、国际共管等，不过任一选项都没有优先性。后来，美苏冷战的加剧，尤其是以“失去中国”为代表的东亚地区形势变动，迫使美国的亚洲战略和政策做出重大调整。为了扶植利用日本，美国对日“片面媾和”，在托管冲绳等岛屿同时允诺日本保有“剩余主权”，从而为钓鱼岛问题埋下祸端。

(一)美国对冲绳的觊觎

1950年8月起，美国国务卿杜勒斯亲自参与新的对日媾和草案起草工作。较此前几年间措辞严厉的方案相比，新草案将包括冲绳和小笠原群岛在内大量“日本放弃……”的表达取消，改为交由美国托管，美国对日“宽容”达到空前高度。朝鲜战争爆发后，上述岛屿在美国亚洲战略中的重要地位进一步凸显。1950年9月7日，美国国务卿与国防部长分别致信杜鲁门总统，向其报告他们的一致看法：“对日和约必须确保美国对琉球群岛、北纬29度以南南鸟岛、孀妇岩岛以南之南方诸岛的排他性战略控制”。[1]

此时美国对于日本所占领土的处理原则主要有三：第一，不对日本声明放弃的领土作详细说明和规定。这样的举措对日本给予极大的宽容，使其对曾经占有的岛屿主权在战后也拥有一定合法性。第二，出台由美国主导的托管计划。托管方案赋予美国完全的控制权，但又冠冕堂皇地避免美国侵吞别国领土主权的口实，使美国所提倡的“领土不扩张”①原则得以尊重。第三，美国对这些岛屿控制的时限将鉴于“状况”而一直得以确保。至于何种状况下美国才会结束控制，完全由美国进行判断。也就是说，美国有理由对这些岛屿实施无限期控制，这满足了美军长期控制亚洲地区战略性岛屿的诉求。上述三方面原则，成为《旧金山和约》最终对于冲绳等岛屿处理的基本支柱。

1951年1月31日，日本首相吉田茂在美国国务卿杜勒斯访日期间将一份私人备忘录交予杜勒斯使团成员[2]。表示希望保留收回冲绳和小笠原群岛主权的可能：“出于保持日美友好关系之目的，日本希望以下几点能被重新考虑：托管需求消除后，尽快将这些岛屿交还日本；岛上居民应被允许保留日本国籍；日本愿与美国共同行使施政权；战时被日本或战后被美国转移到日本本土的原住民，应允许其回到原住岛上。”②

然而，在同年1月27日，即杜勒斯看到吉田备忘录前，麦克阿瑟已再次敦促美国必须控制冲绳，并对日本希望琉球群岛能留予日本的请求置之不理。在他看来，“琉球群岛经济上于日本毫无贡献，人口上也并非日本人……该问题(日本收回琉球——笔者注)不在讨论范围之内……没有必要将这些岛屿归还给日本，一旦归还，美军在当地的大量军事投入都将付之东流。”[3]杜勒斯也表示，对日问题“不得讨论是已在战败协定中达成一致的问题”[4]，即“日本的领土限定在四大岛和其他盟国决定的小岛之内。”[4]似乎在此阶段看来，由于受到来自军方的巨大压力，美国政府不会将冲绳交还日本。但杜勒斯的表态实际上仍留下了余地，他对这个问题的解释是“日方已经接受了投降协定，因此不得由日方重新提出琉球问题。但是美国可能会重新提出这个问题，届时肯定是因为有别的原因。”[4]

(二)杜勒斯关于“剩余主权”的允诺与警告

1951年9月，美国将中国拒之门外，在旧金山举行对日媾和会议。会上签署的《旧金山和约》，大大缩小了日本必须放弃领土的范围，给予了日本对诸多岛屿收回领土主权的可能；同时还有意不明确日本必须放弃的领土的最终归属。这种操作既为制造“台湾地位未定论”等阴谋铺平了道路，也为包括钓鱼岛在内的主权争议埋下了隐患。对于冲绳等岛屿，“日本放弃……”字句的缺失，使之存有在未来让日本重新获得这些领土的可能，也存在始终由美国占领、以后交予中国，或者允许其独立等的可能。杜勒斯故意用模糊战术使包括冲绳在内的大片领土的未来处于待定状态。日本除了得到未被迫放弃主权这一“利好信息”外，作为一个战败国，在当时并无法要求更多。

杜勒斯在旧金山和会上表示日本对于冲绳等岛屿保有“剩余主权”[5]——这是一个过去国际法中从不存在的术语。本来按照“领土不扩张”原则，美国不得强取包括冲绳在内的岛屿主权，因此面临一个两难困境：如若完全肯定日本对于这些岛屿的主权，那么美国难以在这里安排防务以维护自身在亚洲的军事存在与安全利益；如若强制日本放弃对于这些岛屿的主权，那么冲绳以及地区秩序便会陷入混乱。美国更担心，一旦强制日本放弃这些岛屿后，包括苏联或中国等二战战胜国会要求获得这些领土。而“剩余主权”的说法一方面暂时而又不限期地获得了这些群岛的施政权，实现了排他性的战略控制，另一方面也尊重了吉田茂向杜勒斯提出的请求，为冲绳复归日本提供了潜在“法理基础”，向日本发出了积极信号，使得日本相信在未来冲绳等领土会复归日本。

20世纪50年代中期，急于回归国际社会的日本试图与苏联进行邦交正常化谈判，但日苏间的北方四岛(苏称南千岛群岛)问题是重大障碍。当时赫鲁晓夫在外交上相对缓和，其中包括希望改善对日关系、加大对日影响。苏联提出将北方四岛中南边两个相对较小的岛屿归还日本，但要求日方承认苏联对南千岛群岛的主权[6]。然而，杜勒斯在1956年8月援引《旧金山和约》第二十六条[7]明确警告日本，如若日本和苏联在北方领土问题上达成妥协，日本对冲绳的“剩余主权”则将丧失——“如果日本承认苏联对南千岛群岛的主权，那么冲绳也可并入美国。”[8]对于日苏领土争端，美国一直对主权持“中立”态度，但“建议”是苏联必须一揽子将四岛全部归还日本，否则日本不得对苏妥协。可以看出，美国并非无条件支持北方四岛归还日本，因为这样断然选边必会惹怒苏联；但更不愿看到日苏关系快速改善而冲击美日关系。鉴于苏联不可能接受“四岛一揽子归还日本”的提议，美国故意以此为条件，一方面将日本北部与南部的“争议岛屿”(北方四岛和冲绳等)相互关联以确保美国控制冲绳，另外一方面提高日苏和谈门槛以坚决防止日苏接近。

(三)美国官方对“剩余主权”的再确认

旧金山和会后的20年里，即在对冲绳(同时包括钓鱼岛)实施行政管辖期间，美国政府屡次强调其“临时”管辖和治理的属性，并在多种场合确认日本对于冲绳在内领土的“剩余主权”。1957年6月，日本首相岸信介访美，表达了对冲绳问题的关切，美方则强调“当年在商讨对日和约时，一些国家强烈要求美国吞并琉球群岛以确保在该区域内有一个堡垒以维护他们的安全，然而美国顶住压力并且给予了日本‘剩余主权’”[9]，以此向日本暗示美国“高风亮节”，为日本未来收回主权奠定了法理基础。在艾森豪威尔与岸信介的联合声明中，“(岸信介)首相强调了日本人民希望收回琉球和小笠原群岛管辖控制权的强烈愿望。(艾森豪威尔)总统再次确认了日本对于这些岛屿的剩余主权”[10](51)。之后在7月的新闻发布会上，国务卿杜勒斯也再度确认了这个问题[10](145)。1961年6月，美国总统肯尼迪与日本首相池田勇人也在联合声明的最后确认了日本的“剩余主权”[11]。

美国屡次确认日本的“剩余主权”，主要目的有二：第一，从美日关系上讲。确认日本对冲绳等岛屿的“剩余主权”有助于缓和同时存在于冲绳岛内和日本本土的反美情绪。自20世纪50年代后期开始，伴随经济迅速重新崛起，日本国内自信心和民族主义膨胀，民众期待国家采取更加强势的外交政策，而冲绳问题则成为日本国内反美主义的重要源泉之一。美国试图通过给日本“吃定心丸”，以换取日本民众的耐心等待，从而保持美日关系的友好。第二，从地区战略上讲，保持冲绳地区的稳定对美国在当地驻军、维护日本及其他亚太盟友安全、确保美国的地区霸权意义非凡。1966年美国国务院的一份备忘录指出，“如若没有日本人和琉球人的合作，我们根本无法有效利用军事基地。”[12]白宫一份备忘录显示，1967年美国国务卿拉斯科在国家安全委员会会议上向总统表示：“保证日本是自由世界中真心诚意的一员并且使之承担更多的共同任务，是我们的重要利益”。[13]反复确认日本对于冲绳等岛屿的“剩余主权”作为美国对日本的一种政策激励，使日本在地区防务安全中坚定地站在西方世界一边。

而此时的钓鱼岛被美军视为冲绳的一部分，包含在美国认为的日本保有“剩余主权”领土的范围之内。也就是说，美国擅自做出的决定和进行的托管，使得钓鱼岛和冲绳捆绑在了一起。以上可见，美国通过《旧金山和约》确立了对冲绳的占领地位，又口头上给予了日本“剩余主权”的承诺。美国这样做一方面维护了自身领土不扩张的“道义目标”，又有效地维护了在东亚地区的军事存在。然而，这些举措看上去暂时性地解决了冲绳问题，但却为钓鱼岛问题埋下了祸根。

二、以“线”换“绳”：美日归还冲绳与纺织品贸易谈判

日本通过《旧金山和约》获得“独立”，然而在诸多方面仍受到束缚，主要表现之一是四大岛以外的众岛屿由美国托管统治。冲绳等大片“日本固有领土”尚未回归的现实，使日本国内感到颇为不满。20世纪60年代，日本经济持续高速增长，国际经济地位日益提升，随之国内要求收回领土的呼声亦越来越高。而与此同时，美国一方面经济发展遇到困难，另一方面陷入越南战争泥潭。正是在这种背景下，美日展开了归还冲绳谈判和纺织品贸易谈判，并将二者相关联以“线(纺织品)”换“绳(冲绳)”，私相授受中国领土钓鱼岛。

(一)归还冲绳谈判的新背景

1964年11月佐藤荣作上台后，将收回冲绳作为政权的最大课题。1965年1月，佐藤首相访美，正式提出收回冲绳。1965年8月，佐藤作为战后首位访问冲绳的首相，表示“不实现冲绳回归祖国，我国的‘战后’就永远不能结束”[14]，显示出了收回冲绳的强烈愿望。

随后的几年里，美日就领土问题进行了一系列磋商，日本收回小笠原群岛，但冲绳问题仍未解决。此时美日需要对冲绳问题达成协议的紧迫性凸显。一位美国国务院官员对1968年末的一份关于归还冲绳的备忘录总结道“已经到了无法回头的地步”[15]。1969年1月，尼克松上台。是年3月，佐藤荣作再次表示，冲绳必须实现回归。日本官方强硬表态引起了美国高度重视，其主要原因有二：

一方面，美国深切感到日本国内民众和冲绳当地居民对于冲绳回归诉求的不断加强，民意和舆论给美日两国政府都带来了巨大压力；另一方面，由于“美日安保条约”即将于1970年到期，美日同盟去向未明，冲绳问题直接影响美日关系的未来，而美日同盟的留存与否又关乎美国在亚太的整体战略布局。

此时，美国在越战泥潭中越陷越深。1969年7月25日尼克松提出了所谓“关岛主义”的新亚洲政策[16]，在继续强调美国恪守条约义务的同时，主要鼓励亚洲国家自行处理和承担国家安全和军事防务。美国以战略收缩为基调的新政策，为冲绳返还的问题带来了新局面。

除了正在变动的东亚安全环境，美国经济也出现了问题——总产值在全球比重萎缩、美元霸权开始动摇，国内通胀问题严重。伴随实力此消彼长的是美日经济矛盾的加剧，最主要的表现就是贸易失衡，尤以纺织品贸易摩擦为甚。在佐藤荣作1965年访美前，美国政府对约翰逊—佐藤会谈内容做了充分准备，其中重要议题就是美方告知日方“目前美国政府正面临着来自国内相关行业希望限制进口的巨大压力”[17]。1965年1月，约翰逊总统在华盛顿与佐藤荣作首相会面时表示，“听闻了诸多包括棉毛纺织品、电视机等在内的双边贸易问题”，并且慨叹“日本生产太有效率”[18]。但是佐藤首相则不以为然，表示对于美国对日本贸易的抱怨感到不解，“日本从美国购买了价值一亿美元的大豆，却仅仅出口了价值一百万美元的毛织品”。[18]双方对于纺织品贸易争端始终没有达成实质性认同。

随后在1968年美国总统大选中，共和党候选人尼克松以提出与亚洲诸纺织品出口国签订限制进口协议为竞选纲领之一，获得了南方选民的支持，最终成功当选总统。尼克松上任不久就试图与以日本为首的东亚各国达成棉毛纺织品限制对美出口协议，纺织品贸易谈判成为新任政府必须承担的任务，也成为美国与东亚地区国家关系的重大难题。

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