(二)美国归还冲绳与对钓鱼岛主权“中立”
1969年11月，尼克松总统与佐藤荣作首相在华盛顿会面，双方发表联合声明，表示“两国政府将立即对早日归还冲绳的具体细节进行磋商，避免对包括日本在内的远东地区安全造成损害。”[19]1971年6月17日，日美两国签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》即《归还冲绳协定》，美国决定将琉球诸岛及大东诸岛的施政权归还日本，并擅自将钓鱼岛纳入“归还区域”。《归还冲绳协定》于1972年5月生效，最终将钓鱼岛连同冲绳一并交还日本，钓鱼岛问题从此成了中日关系的主要障碍之一。
与此几乎同步的是1972年1月3日美日两国签署《美日纺织品贸易协定》，持续多年的贸易摩擦最终以日本的让步而得到缓解。看上去纺织品谈判和归还冲绳谈判并无关联，然而早在1969年谈到贸易争端和归还冲绳这两个问题时，美国就曾表示，“尽管两个问题是分开的，而且我们将继续独立处理它们，但不可否认的是，在这里(指美国——笔者注)，特别是在国会里，日本的‘形象’深受其在经济问题上姿态的影响，相应地这也将影响国会对于冲绳问题的态度”。[20]1971年12月10日基辛格向总统递交每日简报备忘录，当天主要内容是佐藤首相即将于1972年1月访问圣克莱门特，而其此行的主要目标是希望能与美方发表共同声明确认冲绳归还将在1972年4月实现。尼克松对备忘录的批示则直截了当地反映了美日贸易与冲绳问题间的微妙关联——“为了得到经济问题上的让步，我们应该在冲绳问题上走得更远……当我们在冲绳问题上让步时，他们必须在贸易和其他方面让步”[21]。可见，美日之间用纺织品贸易谈判和冲绳归还的相互妥协，实现了各自主要利益的维护。
而在这场交易中，对于为何将钓鱼岛连同冲绳一并归还日本，美国国务院找出的解释是，“战时地图和其他证据均表明，钓鱼岛是划归冲绳所管辖，因此应同冲绳一起归还给日本”。[22]1971年10月27日针对《归还冲绳协定》的美国国会听证会上，参议院外交委员会主席富布莱特表示他对于钓鱼岛的主权问题感到很麻烦，国务卿罗杰斯对此回答表示“我们已经陈述得很清楚：这个条约并不影响那些岛屿的法律地位。那些岛屿的法律地位在条约签署前和条约生效后都不发生变化。”[23]可以看到，对于中日之间围绕钓鱼岛主权存在的争议，美国采取了推卸责任的方式，不在钓鱼岛主权方面明确表达自身立场。
(三)日本对美国“中立”立场的不满
在日本看来，从二战结束后到冲绳复归前，美军一直将钓鱼岛作为靶场用于军事训练等用途，也从未将钓鱼岛和冲绳其他岛屿区别对待。正因如此，《归还冲绳协定》达成之时美国突然对钓鱼岛主权表明“中立”的态度，在日本国内引起了诸多议论与不满。对此，1972年3月福田赳夫外相在日本参议院外务委员会上表示：“关于尖阁诸岛问题，美国从1970年到去年为止态度都是非常明确的。但是到了去年年中签订《归还冲绳协定》时，美国虽承认日本可将尖阁诸岛纳入施政范围，可一旦日本同第三国发生纠纷，(美国)则认为那是日本与第三国间的问题。对此，我深表遗憾。”[24]福田赳夫外相对美国因为第三国有异议就改变态度的立场表达不满，这里的第三国当然是指中国——日本认为，正是因为美国感到了来自中国大陆和台湾方面抗议的压力，才违背了其在钓鱼岛问题上的“一贯立场”，因而牺牲了日本的利益。日本驻美大使牛场信彦在1972年3月两次向美国国务院表示“东京对于华盛顿采取中立立场的不满”。[25]福田赳夫外相也同期在公开场合表示“对美国政府在尖阁列岛归属问题上的不确定态度感到强烈不满”。[26]
事实上，对于美国做出的表态，日本深谙其中缘由。此时正是“尼克松冲击”发生后不久——1972年2月尼克松访华，中美关系开始走向缓和，那么中日关系的未来走向显然也将向中美关系的方向靠拢协调。在中美日三角关系处在微妙变革的时刻，美国不愿在钓鱼岛问题上明确表态，而是选择了保持“中立”的立场，这一表现说明了当时美国与中日两国三方(包括台湾当局)关系的复杂性。有鉴于此，日本大使也私下表示“明白美国政府为何感到必须选择不参与到争端中，但要求美国在任何公开声明中都须避免使用任何言辞损害日本立场或激怒日本民众”[25]，希望美国不要在面对媒体时涉及争议。在基辛格访日前国务院递交的一份简报中，美国表示“应日方要求，美国政府已经同意不会提及对于这些岛屿存在主权的‘争议’或者‘声索’，因为日本政府的立场是，除了日本以外，没有任何一方声称对这些岛屿享有主权。但任何修改都不改变美国在主权问题上的‘中立’立场，并且希望基辛格尽量避免公众关注钓鱼岛问题。”[27]更重要的是，对于日方可能提及的《美日安保条约》是否适用于钓鱼岛问题，国务院给出的建议是：“您应该回复表示安保条约的条款适用于‘日本施政的领域’，因此可以理解为适用于尖阁列岛。”[27]
由此，美国对钓鱼岛主权争议“中立”的立场从20世纪70年代起正式确立，并且成为至今以来美国对该问题的基本官方表态。之后无论是民主党还是共和党政权，历任美国政府都参照此原则行事，表示出对钓鱼岛主权争议“中立”的态度，但又往往在不同场合认为钓鱼岛属于日本施政的地域，因此是美日安保条约的适用对象。最近一次声明是美国总统奥巴马2014年4月访问日本，在接受《读卖新闻》书面专访以及与日本首相安倍会谈后的共同记者会上等场合，再度确认钓鱼岛适用于《日美安保条约》。
三、美台谈判：保钓压力与纺织品贸易谈判
从《归还冲绳协定》谈判期间起，钓鱼岛问题就引起了华人社会的高度关注，最终美国将钓鱼岛和冲绳一并归还日本的消息在海内外产生了巨大冲击。无论是两岸人民还是海外华人华侨，都无法接受美日私相授受钓鱼岛的行为。
(一)保钓压力与美台会谈
随着钓鱼岛争端不断发酵，大批华人华侨参与到“保钓”运动中来，美国诸多大城市连续出现大规模抗议游行。其中在1971年4月，近4000名华人华侨齐聚华盛顿，“保钓”运动达到高潮。这些抗议不仅矛头指向日本，也指向美国和“台湾当局”。
1971年4月12日，台湾驻美“大使”周书楷即将卸任“大使”返台就任“外交部长”前拜会了尼克松和基辛格。这本是“大使”离任前的例行礼节仪式，却因中美“乒乓外交”和在美华人华侨“保钓”等事件变得非同一般。在主要讨论美国对台湾安保承诺以及台湾在联合国席位等问题后，周书楷向尼克松提出了钓鱼岛问题，并表示这关乎国民党政权的利益，而且广大知识分子和海外华人华侨高度关注。周书楷认为美国国务院对钓鱼岛属于冲绳的表态影响严重。对此，尼克松并没有正面解释，而是说：“我希望你知道贸易放松是象征性的，联合国席位才是关键。蒋委员长怎么想对我们来说很重要。只要我在这儿，你们在白宫就有朋友，你也不必让他难堪。中国方面(“台湾当局”——笔者注)要看到其中的微妙。你们帮助我们，我们才能帮助你们。”[28]可以看出，尼克松认为妥善处理联合国席位问题是当时美台应该关注的重点，而对于钓鱼岛争端，尼克松不仅采取回避态度，还用较强硬的语气暗示台湾方面不要过于纠缠。
鉴于周书楷提出的诸多问题并未在与尼克松的会谈中取得进展，基辛格与周书楷在当日下午又进行了一次会谈，与会的还有美国国家安全委员会官员霍尔德里奇。[28]周书楷提到当时华人团体对一系列问题的不满情绪，其中钓鱼岛问题最甚，蒋介石也要求周向尼克松总统和基辛格提出该问题。基辛格回复说，他也正在了解钓鱼岛问题，并且已经要求霍尔德里奇在13日之前向其提交一份报告。对此，周书楷进一步表示，即便在日本强占台湾和琉球期间，有关钓鱼岛的法律事务也都交由台湾法院处理，前往钓鱼岛海域捕鱼的船只也都由台湾始发，这些都从法理上证明钓鱼岛是台湾的附属岛屿。
1971年4月13日，霍尔德里奇如期向基辛格提交了关于钓鱼岛问题的备忘录，其中写道：您要求中国(“台湾当局”——笔者注)方面对尖阁列岛(钓鱼岛)的立场信息，最近一份是3月15日由中国(“台湾当局”——笔者注)驻美大使馆向国务院发出的照会。其主要观点包括：1.中方历史记载最早至15世纪就有证明，尖阁列岛(钓鱼岛)是台湾与当时“独立王国”琉球间的界线；2.地理位置上讲，尖阁列岛(钓鱼岛)与其他台湾的附属岛屿更接近。地质构造上讲，尖阁列岛(钓鱼岛)与冲绳群岛由深达2000米的大陆架尽头(即冲绳海槽)相隔开；3.台湾渔民历来在该海域捕鱼，因此对其命名钓鱼岛；4.日本政府直到1895年甲午战争中国割让台湾才将尖阁列岛(钓鱼岛)纳入冲绳管辖范畴；5.出于地区安全的考量，“中华民国”没有在美国根据旧金山和约第三条占领尖阁列岛(钓鱼岛)期间提出抗议。然而根据国际法，对某地暂时的军事占领并不影响其最终的主权归属；6.鉴于1972年美国即将结束对琉球的占领，美国应尊重“中华民国”的领土主权，并且在结束占领时将其归还给“中华民国”。[29]在汇报完“台湾当局”的主要立场后，霍尔德里奇评论道：“可想而知，日本可以给出一系列相对应的论点并且坚持认为尖阁列岛(钓鱼岛)属于日本。美国国务院的立场是，无论是1945年占领琉球和尖阁列岛(钓鱼岛)还是1972年将之归还日本，美国始终都对争议方的立场不作任何判断，争端应由争议方直接解决。”
“台湾当局”从历史、地理、法理等多个层面向美方证实了钓鱼岛属于中国。更重要的是，对于日本认为中国方面直到20世纪60年代末才对钓鱼岛声称主权的说法，这份备忘录也解释了为何台湾方面在战后没有对美国的行政管辖提出异议：出于地区安全的考虑，“民国政府”没有挑战美国军方依照旧金山和约第三条对钓鱼岛的占领。从这点上说，战后两岸的紧张关系让台湾方面一定程度上服从和维护美国在东亚地区的霸权秩序，因此并未挑战美国对托管领土的安排。然而在主权完整问题上，即便当时其“国际空间”不断受到打压，“国内政治”也颇为动荡，“台湾当局”仍据理力争，丝毫不向美日妥协。
看完备忘录后，基辛格在其角落写道“但我们把岛给日本，这(不持立场——笔者注)不是胡说么？我们如何才能采取一个更加中立的立场呢？”[29]可见基辛格也意识到，美国一方面擅自把钓鱼岛一并同冲绳归还给日本，另一方面却执意在钓鱼岛主权问题上不持任何立场，这种“暧昧”的表态是荒谬的。但即便如此，基辛格也并不是打算根据问题的是非曲直来妥善解决争议，而是希望用巧妙的方式来采取所谓更加中立的立场，以摆脱这个问题带来的美国对日外交与对台外交的“困境”。
(二)以钓鱼岛换台湾纺织品贸易谈判妥协的建议
对于美台关系，除了钓鱼岛问题外，尼克松政府还须处理的难题是美台纺织品贸易争端。作为美国与台湾纺织品贸易冲突谈判的主要负责人，美国大使大卫·肯尼迪在1971年6月的汇报中表示，“美台双方对纺织品贸易冲突问题的谈判虽然已达成初步谅解，但是一些严重的争议仍有待解决，双方陷入僵局。台湾方面也的确有坚持己见的理由。在台湾方面看来，在并无利可图的情况下，作为亚洲三国中首先自愿对美达成妥协的做法并不适宜。此外，近几个月来自美国方面的巨大打击已经让台湾难堪，如果不利的情况下再在纺织品贸易方面对美国让步会令台湾在国际舞台上颜面尽失。”[30]
对于美台纺织品贸易谈判僵局，肯尼迪大使大胆建议以美国继续对钓鱼岛实施行政管辖为筹码，向台湾提供在钓鱼岛问题上的让步。对此，他详细阐述了对钓鱼岛的看法：“钓鱼岛问题于台湾十分重要，无论在国内还是国际层面都有重大影响。如果美国继续对钓鱼岛实施行政管辖，这将给台湾当局带来巨大的民意支持，因为他们一直以来都对该问题极为强硬……这样做也是释放美国关切并支持‘中华民国’信号的途径。美国如果采取这个举措，台湾自然会作为回报，在纺织品贸易谈判中无视来自香港和韩国方面的压力而接受目前的纺织品一揽子计划。”[30]他也向尼克松总统转达了台湾方面的忧虑：“一旦日本对岛屿实施行政控制，那就不再有任何机会让他们放弃控制”[30]。
除对美台关系的影响，肯尼迪大使也谈到了上述建议对美日关系的影响：“这样做能给日本带来一个迫切需要的震慑效应。它可以表明，美国对日本所提出的各种要求的默许并非都理所当然。”[30]可见，日本在自身经济发展迅速、国力不断提升，而美国相对优势削弱时，在谈判过程中显示出强势的一面，也令美国感到颇为不满。肯尼迪大使希望通过在钓鱼岛问题上向台湾倾斜以警示日本，美国并非对日本的要求百依百顺。
对于具体的处理策略，肯尼迪大使并非主张将钓鱼岛直接交还给台湾，而是建议美国继续对钓鱼岛实施行政管辖，直到争议最终得到解决。“由于岛屿的归属仍然存在争议，美国完全有理由继续对钓鱼岛实施行政管辖直至争议解决。
……我认为除此以外没有任何行动可以有效解决目前的纺织品贸易问题或者其他诸项国际贸易问题，我也完全认识到这个选择的巨大风险。只有总统先生可以做出这样的决定，因此我强烈要求将我的建议的利弊悉数详尽告知总统。”
总而言之，肯尼迪大使认为，如若需要在美台纺织品贸易谈判上取得突破就须在钓鱼岛问题上对台湾让步，他认为美国继续对钓鱼岛进行行政管辖而非将之同冲绳一并归还日本最为得当。实际上，肯尼迪的这种意见也并非是站在历史公允的立场上对钓鱼岛问题作出判断，而是在其视角下以维护美国利益为目的而做出的政策建议，旨在一举多得：首先，以钓鱼岛的让步为诱饵和杠杆可使台湾在纺织品贸易谈判上对美妥协以维护美国的经贸利益；其次，钓鱼岛并不归还日本能让“台湾当局”得到海内外华人认可，缓解“保钓”运动带来的压力；第三，对台示好能让“台湾当局”感到美国对其依然扶持倚重；最后，如此处理钓鱼岛，能表现出美国并不完全依顺日本所有要求，有助于美国维护在日本和其他盟国中的霸权威信。
(三)尼克松的最终决断
肯尼迪大使的意见由总统的国际经济事务助理彼得·彼得森在1971年6月7日以密件形式传递给了尼克松总统，文档上的标记也显示尼克松阅读了这份密件。
在知晓大卫·肯尼迪的提议后，尼克松与基辛格、彼得森在戴维营做出了最终决定。翌日，彼得·彼得森向肯尼迪发回了一封亲启绝密文件，其对肯尼迪提出的政策建议做出了否定：“经过长时间的讨论，总统认为你关于岛屿的建议过于激进，而且我们已经做出了诸多承诺，无法撤回。”[31]肯尼迪大使的建议没有得到采纳，尼克松的最终决断仍然是将钓鱼岛连同冲绳一并归还给日本。
同日，肯尼迪大使在得知总统的最终决断后，将情况告知了蒋经国。蒋经国要求美国在签署归还冲绳协定时明确声明岛屿的最终归属并未确定，并且须由所涉各方一同解决。[32]对于“台湾当局”的要求，华盛顿方面显然希望日本能给予“面子上”的帮助，于是在1971年6月9日的巴黎美国驻法大使馆内，美国国务卿罗杰斯在与日本外相爱知揆一进行关于《归还冲绳协定》的最终会谈期间，向日方提出了钓鱼岛问题，并强烈敦促日方在《归还冲绳协定》正式签署前同“台湾当局”商讨该问题。他还表示，“美国国务院发言人将在签署当日宣布，尖阁列岛‘施政权’的归还绝不损害‘中华民国’对钓鱼岛的潜在声索。”[31]6月15日，彼得森给肯尼迪的电报中提到，出于对美国要求的尊重，爱知揆一在东京会见了台湾驻日“大使”并对钓鱼岛问题进行了交涉。[31]在上述交涉期间，6月11日，“台湾当局”发表声明，大致表达了两点意见：第一，冲绳的处置应由有关盟国依照《开罗宣言》及《波茨坦公告》予以协商决定。中国为对日作战主要盟国之一，自应参加该项协商，美国未经此项协商将琉球交还日本，台湾方面表示不满。第二，钓鱼岛附属台湾省，因此不能接受美国将之行政权与冲绳一并交予日本的做法。[32]
但对于还有一周就要正式签署《归还冲绳协定》的日本来说，不可能再向台湾方面做出领土上的妥协。“台湾当局”自己也明白，无论是声明还是交涉，意义均十分有限。一在于台湾本身的地位不足以动摇美日已经达成的协议，肯尼迪大使的建议未被采纳便已是明证；二在于处在“大陆威胁下”的台湾仍有赖于美国在东亚的驻军以维持政权生存，其对美外交的独立性和抗争性因这种附庸关系大打折扣。
最终《归还冲绳协定》签署完毕，爱知揆一在东京会见台湾驻日“大使”的做法也不过是象征性的对美国要求的回应，没有任何实质性沟通。日本趁着此时的有利时机，再次成功窃取钓鱼岛。7月12日，蒋经国还向美国驻“台大使”麦康卫抱怨表示，“日本一直拒绝对该问题进行有意义的对话”。[33]
自此以后，日本方面开始行使所谓对于钓鱼岛的“施政权”，却在领土争端问题上一直无法与周边邻国实现真正和解。中日邦交正常化期间，双方老一辈领导人出于大局的考量，决定将该问题暂时搁置起来。然而时至今日，日方却断然否认当年决定搁置主权争议的共识。
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