三、中国特色海外基地建设：营造环境与应对风险

一个国家是否具有扩张性甚至侵略倾向，是由该国的国家安全战略和对外政策理念决定的，而并非是由其是否在海外建立军事基地决定的。[xlvii]在“互不干涉内政”以及“不结盟”的外交原则下，中国逐渐加强海外军事存在、推进海外基地建设既有必要性，又有可行性。一是因为中国建设军事保障设施不会用来对抗其他国家，二是中国的目标是在建设有限的军事基地基础上，综合利用海外商业港口设施，通过小规模的海外驻军，以保护自身不断扩大的海外利益。[xlviii]为消除国际社会疑虑，减少海外基地建设阻力，中国必须致力于营造接受其建设海外基地的国际环境，并积极应对海外基地建设过程中的各种潜在风险。

（一）营造接受中国建设海外基地的国际环境

因为国际社会期望中国承担更多的大国责任，所以反对中国建设对承担国际责任发挥重要作用的海外基地的做法是不合理的。[xlix]中国必须致力于营造接受中国建设海外基地的有利国际环境，让国际社会感知到中国建设海外基地的和平目的，从而消除一些国家不应有的疑虑。

第一，中国的海外基地建设不会带来所谓“中国威胁”。地缘条件决定了中国不可能成为海外霸权力量，中国从来没有扩张意图，并且反对“国强必霸”的西方逻辑。不仅中国海军的发展远远落后于维护国家安全和海外利益的实际需要，而且更广义的军事力量的海外派遣也更是处于空白状态，为此，中国应发展与自身需求相适应的低水平的军事力量海外派遣能力（包括海上力量的建设），以形成一定的威慑，达到保护中国正当权益的目的。

中国需要通过外交和国际传播等手段让国际社会了解其海上力量发展现状与国家利益现实需求之间存在的巨大差距。首先，中国不具备海外基地保障网络，无法有效实现舰船等的补给和维修，中国军事力量的到达范围远不及自身海外利益的存在范围，尚无法保障国家自身的利益需求；[l]其次，中国仍与一些周边国家存在边界和海洋争端，大量军事开支用于边界保护及日常维持之需，[li]鉴于当前的装备技术、可利用的海洋基础设施、国际关系及国际影响力等因素，中国成为世界军事强国并非眼前之事。

以海上军事力量为例，海军是各国走向世界、维护国家海外利益的“先锋队”，而中国海军距离成为这样一支世界一流的“先锋队”还有很大差距。中国海军在远洋行动中面临五大挑战：距离、可持续性、海上作战能力、行动协调的复杂性、海上环境的敌对性。[lii]虽然通过建立海外基地可以在一定程度上解决距离和可持续性的问题，但是海上作战能力的提升并非易事。中国海军目前在亚丁湾及其他远洋行动中所获得的实践经验大多并不能直接转化或应用到其他军事任务中，中国海军也将以执行非战斗的应急行动及对可能的低烈度冲突行动的介入为主要任务。从另一个方面来讲，中国海军投入到应对非传统安全威胁行动中的时间和精力越多，意味着其能够投入到战斗行动中的准备和训练就越少，[liii]因此，无论从作战能力还是从硬件装备而言，中国海军都尚未具备“全球到达”的能力，更谈不上所谓“中国威胁”。

第二，中国建设海外基地旨在服务世界和平。对中国而言，目前最迫切需要的是在经济全球化和国际法律框架内继续开展现代化建设和实现经济发展，而侵犯他国主权的行为是对国际法治的极大挑战，这与中国的发展目标乃至中国的价值观义利观并不相符，因此，中国不会损害他国主权，将本着一种自我保护、服务世界的态度建设海外基地，即以维护国家海外利益、服务国际和平为导向。

今后中国将加大参与国际维和、人道主义救援等行动的力度，在力所能及的范围内承担更多国际义务，提供更多安全公共产品，为维护世界和平、促进共同发展做出更大贡献。[liv]信任将是消除其他国家对中国建立海外基地疑虑的关键因素，也将是中国与其他国家开展军事合作的基础。中国在建设海外基地的过程中尤其需要加强与相关国家在军事和安全领域的信任互惠，通过联合军事演习、军事技术合作等方式促进双边及多边安全关系发展。在吉布提建立的第一个海外保障设施，将成为中国重要的海外军事行动的试验场，应注重利用中国自身的软实力加强与东道国在经济、文化等其他领域的合作交流。总之，依靠与其他国家在军事、经济、文化等多领域的合作，中国可以成为共同应对国际社会面临的各种威胁的可靠合作伙伴。

（二）全方位应对海外基地建设的潜在风险

中国建立海外基地可能遭遇多元潜在的战略风险，如较大的政治军事压力、国际社会的质疑、日益高涨的“中国威胁论”以及自身的观念障碍等。因此，需要将一系列影响因素充分纳入思考范围，尽可能规避基地建设过程中所面临的风险：是否会威胁中国和平崛起的国家形象；能否帮助中国应对更大范围内的军事突发状况及保护国家海外利益；是否会破坏或影响与东道国的友好关系，甚至给基地所在区域造成不良影响；能否避免与其他军事大国产生过度摩擦；基地建设的经济成本是否可控、可负担，并满足中国国民的预期等。

第一，谈判协商，厚植友谊。中国应根据《联合国宪章》和安理会决议的精神，本着互利自愿的原则，通过政治谈判和外交协商的方式，寻求建立接受国际集体安全合作机制约束的非永久性海外基地。首先，中国应进一步加强海外利益攸关区的国际安全合作，与各国政府和军方建立深厚友谊，储备具有稳定性和延续性的军事外交资源。其次，在东道国的选择方面，中国应结合地缘政治经济等因素，充分衡量目标国家支持对中国维护战略利益的能力，判断其能否满足中国对海外基地在保障补给、保护海外利益及提供国际安全公共产品方面的功能需求。再次，在与东道国就基地建设达成协议共识之后，应继续加强双边合作，如除了提供武器装备等硬件援助之外，还可以向其选派军事训练、教育、技术服务等方面的专家和顾问，以争取获得东道国更多支持。最后，在开展基地建设过程中，中国要重视处理好三种关系：一是与东道国的关系；二是与东道国邻国的关系，即区域关系；三是与世界军事大国的关系，尤其是已经建立海外基地国家的关系。[lv]

第二，规模适度，运行得当。当前在中国海外用兵规模小、强度低、国际环境并非十分有利、回报有限的形势下，由于不担负较大的作战保障任务，海外基地建设应立足于国家实际能力和海军发展规划，借助履行国际义务、保护本国利益的需要，充分依托、动员和利用政府及民间的力量和资源，以降低基地建设的国际敏感性。在基地运行方面，可根据情况综合采用本国军队单独管理、两国共同管理、部署国管理等方式，从而不仅有利于争取政治上的主动性，更有利于提高基地建设的可行性，进而获得长远发展的保障。如果一味追求建设大而全的综合性海外基地，极易使其成为国家的战略包袱。未来的中国海外基地应具有以下特点：主要发挥补给和保障作用；在严格的政策和法律环境下发挥除作战行动以外的民事和军事服务功能。[lvi]与正在建设的吉布提海外保障设施相比，中国还应该寻求建立具备存储武器、维修装备、提供医疗服务等功能的基地，以支持中国军队应对更多及强度更高的海外恐怖袭击及其他非传统安全威胁。

第三，加快立法，严格执法。加快推动相关立法，完善配套法规。如上文所述，尽管《国防法》和《国家安全法》中对国家发展武装力量及采取防卫措施的合法性以及开展对外军事交往的基本原则等进行了规定，但仍需将“维护国家海外利益”与“和平发展海外基地”等条款进一步充实到宪法及《国防法》等法律中，为军事力量“走出去”提供直接的法理依据。同时，还应深入研究有关国家海外军事行动、海外驻军等多边、双边协定以及相关国内法，抓紧制定“海外军事行动法”、“海外基地条例”等军事法规、条令条例，从而在法律法规层面明确海外军事行动的审批权限和程序、自卫权的行使、武力使用的权限和规程、指挥员处置境外突发情况的指挥权限、武器装备和人员的出入境管理等事项，为军事力量“走出去”提供合法的行动指南。

通常东道国向部署国寻求实现的权力包括：第一，以部队地位协定和基地建设协议等为法律基础对部署国军队进行管辖；第二，对其本国平民的保护；第三，解决因部署国军事存在而导致的污染、犯罪、噪音等问题；第四，妥善处理因部署国军事存在所造成的本国平民伤亡问题。[lvii]因此，部署国必须对派出的军事人员进行军事执法程序的严格培训，使其遵守东道国的法律法规、风俗习惯，并严格执行部队地位协定中有关武力使用授权、保护东道国历史文化遗产、自然资源与生态环境等规定，因为不合理或者过度的武力使用都可能造成严重后果，被认为是对东道国主权的侵犯。另外，部署国还应在基地内设立日常事务办理机制，配备军事法律顾问等，保证与东道国在军事基地内外的通畅交流，以便及时发现和解决相关纠纷；并提倡与东道国建立联合安全巡逻机制，以最大限度地做好风险防范等工作。

结束语

虽然在现代国际环境下，军事力量的运用受到很大限制，但其仍是确保国家政策得以实现的重要工具。硬实力的广泛存在可以帮助一个国家获得国际社会的尊重，从而进一步促进国家软实力作用的发挥，正如军事力量被用于实现保护国家免受侵略、维护和平等目的。[lviii]海外基地是国家军事硬实力的一种体现形式，随着时代的发展，其已不再是“霸权”和“侵略”的代名词，而开始发挥服务和平的功能。

中国应当与时俱进，在国际法框架下，根据国际环境变化的需要，调整国内有关军事力量运用的法律，积极大胆地开展对外军事合作，以实际行动赢得国际社会的支持与信任，为海外基地的建设创造适宜的国际环境。为此，中国一方面需要充分利用外交、媒体等手段让国际社会了解中国军事力量“走出去”和海外基地建设远落后于维护国家安全和海外利益需求的现实状况，让国际社会意识到中国军事力量的到达范围远未覆盖国家海外利益的存在范围，中国建设海外基地的出发点只是为了确保本国的合法权益不被外部势力损害；另一方面，中国需要通过建设性介入等政策积极参与国际事务，派遣军事力量遂行海外军事行动、开展海军等军事外交，提供国际安全公共产品，以实际行动向国际社会展示中国志在服务世界和平的决心。

中国应探索一条不同于传统军事大国的海外基地建设道路，不论从外交政策还是从经济实力来看，中国都已经具备这样的条件、环境和能力。中国特色的海外基地将是在平等互惠基础上通过谈判协商取得，并将以国家需要为前提，以有限发展、和平发展为目标，以遵守国际法为宗旨，以渐进式发展为方式的任务导向型海外军事部署。中国21世纪海外基地建设给国际社会带来的，将是互惠互利和共同发展。

作者：薛桂芳 郑洁 来源：《国际展望》 , 2017 (4)

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