三、三级协调模式是美国国安会跨部门合作的基石

要想真正实现跨部门政策协调，仅仅将各部门的代表甚至首长聚集在一起是远远不够的。从1914年到1945年间，尽管美国先后设立诸多政策协调委员会，但是其实际运作效果都极其堪忧。在二战时，尽管国务卿赫尔和斯退丁纽积极倡议设立各种协调机构并且获得了同意，但是国务院在事实上却对国家安全政策影响甚微。[31]针对这一政策乱象，日后在杜鲁门政府成为国务院和美国外交政策掌舵者的艾奇逊就指出，由于缺少独立的人员与资金，各种协调委员会有名无实，下级官员无从协调上级，而身居高位者也不屑于进行协调工作。[32]这种文职与军事部门在政策上缺乏协调的现象引起了美国人的广泛忧虑，其中最严重者莫过于批评罗斯福政府由于过于在乎军方对于伤亡的顾虑，从而放弃了抢占东欧广大地区的机会。[33]

当时，为了解决各部门之间“自行其是”的弊病，一部分声音为了避免只能汇集各方意见，希望将能设置能够决策而非仅备咨询的委员会。[34]但是这种观点却既不符合历任总统对决策权的看法，也无法解决战后美国政治界对于军队影响力过强的担忧。因此，在国安会正式诞生前后的一段时间内，美国试图强化作为总统外交政策“首要顾问”的国务院，并以之作为政策协调机制的核心。因此，在1945年后，美国国家安全决策中最显著的现象就是“国务院的崛起”。[35]事实上，不仅早期国安会文件完全出自国务院政策规划署的手笔，杜鲁门还尝试过让国务院扮演未来的中央情报局在理论上的角色。[36]而之后的历届政府也会习惯性地将国务院的官员规定为各跨部门协调小组的负责人。然而，尽管在冷战早期国务卿在制订外交政策时发挥了重要作用，但是国务院作为一个机构却很早就暴露出了难以主持政策协调的弊病。[37]面对这一基本缺陷，美国逐步地取消了国务院在国安会跨部门协调机制中的首要地位。

实际上在美国国家安全委员会的前四十年中，跨部门协调工作要么是依赖某个具体的行政部门而导致运转不良；要么就被整个地抛在一边，游离于决策之外。例如艾森豪威尔在国安会中设计了被称为“政策山”的上行和下达机制，本意是希望用正式化的方法将内阁和国安会最大程度的融合起来，使行政部门能够充分地参与到政策协调中来。[38]然而早在他执政时，这一机制就不断地遭到“过于正式化”的批评，被讽刺为有协调而无政策。[39]而其继任者肯尼迪则完全抛弃了这一整套国安会体制，让颇受重用的总统安全事务助理邦迪更多地肩负着提出政策的职责。对于这种做法，甚至邦迪本人也表示这虽然在处理重大问题上表现不错，但是在“低级的协调事务”上却存在着问题。[40]而在尼克松时期，被国安会幕僚牢牢掌握的审查委员会和下级委员会也是更多地被用来发号施令。最终，在尼克松时期就存在的政府内耗最终演变成了布热津斯基和国务卿万斯之间的激烈对抗。这直接导致了里根在其执政的大部分时间内几乎完全放弃使用国安会来进行政策协调。[41]

可以说，在前三十年中美国反复尝试了多种大相径庭的跨部门协调模式，长期剧烈组织变化也使得很多人认为这种现象将会长期化，比如布热津斯基就认为国安会的面貌就取决于总统的个性。[42]然而到1987年时这种变化却开始趋于停止，并最终产生了所谓的“斯考克罗夫特模式”。[43]在正式的第276号《总统安全决策指令》中，卡卢奇公开表示原本由各部门主导的策协调设计在过去五年中被证明为“不符合需求”，因此重新设计了分别由国家安全顾问及其副手主持和推动的部长级和副部长级委员会。[44]而到了老布什上台后，这位精通外交事务的总统保留了这一跨部门协调框架，并且进一步地将其发展为“三级协调体系”，建立了规范化的助理部长级委员会。[45]

这一模式在老布什政府后经受住了后三届总统更迭的考验，也使得美国国安会的跨部门协调机制最终稳定了下来。目前的调整基本局限于第三级政策委员会的设置和主席的分配上，例如在小布什政府初期6个地区委员会仍然掌握在国务院手中，[46]而在奥巴马的新体系中，则明确规定了国安会幕僚将担任各第三级委员会的主席。[47]从短期来看，这一做法进一步防止了某一单独部门过度干预政策协调过程的“拉姆斯菲尔德问题”，将协调进程进一步控制在国安会幕僚手中。[48]总体而言，考虑到小布什和奥巴马的外交政策可谓南辕北辙，奥巴马对其跨部门协调机制的继承本身就令人惊奇。[49]从目前看来，这一跨部门协调机制在奥巴马政府内部也运行的非常顺畅，在国安会僚属和国务院之间也从来没有在外交政策上发生过严重分歧。[50]

在这一模式中，除非遭遇到特殊的事件，国安会的部长级委员会召开的频率也较低，同时其本身也非常依赖下级委员会提供的意见。而常务副部长级委员会的会见则更为频繁（一天一次或以上），其主要职责是检查助理部长级委员会得出的政策共识、讨论在下级委员会上无法达成共识的问题、并决定将哪些事项上报给上级委员会。[51]而各个的政策协调委员会则被称为“政策起重机”，事实上正是这些从事日常政策协调的人员来负责界定具体的跨部门议题、提出政策目标、制定战略规划、提交政策选择文件。[52]目前，美国政策界围绕这一“斯考克罗夫特模式”或者说三级协调机制已经达成了基本共识，那就是在可预见的未来其将长期有效地运作下去。这一机制设计的成功根源就在于建立了稳定的低级的跨部门日常协调渠道，实现了部门间政策的前期协调和沟通，有效地减少部门间摩擦。

跨部门协调机制是国安会相关制度设计中最重要的一个环节，堪称是国安会的灵魂。而为了让其能够真正顺畅地运行，几代美国人在其上花费了颇多的心血，这一切都说明了国家安全部门之间的政策协调并不容易实现，要想让机制运转起来远比创建更为困难。美国在国安会协调机制的调整中起码有三点主要的经验教训：其一就是不能让任何有权提出政策的部门和机构单独主导这一机制，尤其是要注意不能让原本应当专注于政策协调的国安会僚属演变为与其它部门平行或者之上的“政策动议中心”，否则就会导致各机构之间的恶性竞争和冲突，最终严重妨碍决策的质量和执行的效果；其二就是在设计政策协调机制时要注重使各部门之间能够“有机融合”，尤其是要注重各部门低层级官员之间的交流与合作，使得政策协调“日常化”、“前期化”，这样才能从根本上在行政部门中培养整体性的政策协调意识；其三也是最重要的一点则是，国家安全委员会的形态虽然在很大程度上取决于总统的意图，但是协调国家安全政策事务的内在规律使得其不能是“随意的”，单纯因为最高决策者的领导风格和偏好而剧烈变化。实际上，正是在不同风格机制的“自由竞争”中才产生出了达到平衡状态的、最稳定的跨部门协调方式。也正是因为如此，虽然近年来每一届政府上台都会有改革国安会的呼声，但是最终都是“承续”压倒了“变化”。

更进一步地说，美国国家安全委员会跨部门协调机制的演变也是现代美国国家安全机制建设的一部分，对其演进的路径、动力和规律的探索也有利于理解美国在冷战时和冷战后整体国家建设（State Building）的全景。从表面上看国安会协调机制的演化在前三十年中存在着较强的“反应性”的特点，其变革基本上是针对前一任政府决策机制的不足[53]；也有学者认为以国安会为代表的国家安全机制是一种特殊的“官僚部门”，其组织结构与政策没有必然的关系，因此国内利益集团也缺少推动其变革的动力，因此往往是初始结构和外部事件交织作用的结果。[54]但是，这一解释框架去忽视了在国家安全部门中组织模式、其中的权力分配、以及最后形成的国家安全政策同样涉及大量的部门利益。换而言之，就像在1947年时国安会创立时的大辩论所显示的那样，不同的组织结构往往对应着不同的安全战略以及相应的资源分配模式。[55]实际上，在国安会的演进史，新上任的政府往往已经有了一套新的国家安全战略，然后再推动国安会及其它国家安全机构为了执行新的战略而进行改革。从这个角度来看，现实主义的解释模式仍然具有一定的说服力，国际形势仍然能够通过安全战略这一中间变量来影响国家安全组织的结构。然而，单纯以冷战的开始、激化、缓和或者结束来做为决定国安会机制的变量却又将这一关系过于简单化了。毕竟，按照新古典现实主义理论的解释框架，国际环境的变化仍然需要通过国内政治结构来起作用。因此，对美国国家安全委员会跨部门协调机制演进的探索，仍然需要回归每一次变革的具体背景和历史细节。因此，要想全面理解美国国安会演进的动力和规律，还需要更进一步的细致研究。

四、独立多元是美国国安会幕僚体系的特征

国安会的幕僚运作模式在初期可谓弊病百出，仅有一名行政秘书及其秘书处行政人员属于长期雇员，而其他的国安会僚属、也就是负责协调和制定政策的官员都来自于国务院和国防部。以冷战早期最著名的国安会68号文件为例，由于国防部长约翰逊和国务卿艾奇逊围绕其产生了剧烈冲突，所以最终该文件由后者单独制订成形。[56]第二任国安会行政秘书赖伊就认为各部门的派出代表更愿意处理各自部门的事务，部长以下的协调“几乎不存在”，而制订出的文件也越来越“无法接受”。[57]对此，杜鲁门也指令过由中情局、财政部、参联会会同国务院和国防部各派出一名副部长级别的官员组成高级幕僚小组（Senior Staff)，他们在起草政策文件时直接向国安会行政秘书负责。[58]然而这一改革的效用也极为有限，例如高级幕僚小组的助手仍然是由各位副部长从各部门中任命，而总统也仍然依赖于使用其他幕僚和顾问来履行原本应当属于国安会幕僚的职责。[59]

在艾森豪威尔的第一次组织化设计中也对国安会的幕僚体系进行了改革，高级幕僚小组演变成了“计划委员会”，其包括了所有长期列席国安会的助理部长级代表，而人选则需由各部部长提名并接受总统批准。负责监督政策下行的“行动协调委员会”则级别稍高，并且有国家安全助理列席。[60]然而在这一模式中，负责政策协调的依然是各部门高级官员，专门的行政人员仍然局限于秘书处中。这一正式化的国安会机制并没有改变其政策幕僚仍然是各部门代表的现状，因此其协调往往是大而无用，甚至被派往国安会的还多是各部门中不受信任的官员。[61]

对于迟钝的部属幕僚运作模式，肯尼迪政府的对策是完全取消了由各部官员组成的政策规划委员会，将其所有权限授予了国家安全助理邦迪个人。而这产生的后果则是,仍然保留下来的专职国安会幕僚不再需要为大量的委员会进行行政辅助工作，他们开始为国家安全助理本人、也就是总统直接工作，并且首次将工作重心转向按地区划分的政策规划。邦迪的这种做法也被称为建立了“小国务院”，并且确定了国安会幕僚的两个基本特点：一是人员组成包括下级官员或者政府外的政策专家，二是拥有直接会见总统的渠道。[62]然而，邦迪麾下的幕僚数量极其有限，在全部的49名国安会幕僚中只有 11人是专职，因此呈现出“不堪重负”的状况。由于各部门的人员仍然占据国安会下属的大多数位置，肯尼迪的继任者约翰逊极其不信任国安会僚属，几乎不与他们会面。[63]尽管时任国家安全顾问的罗斯托与约翰逊的关系极为亲密，但是他很大程度上扮演的是与其他心腹顾问相同的角色，而不是利用国安会机制总览全局。[64]最终，在内外交困中，约翰逊甚至选择了重建以副国务卿为首的跨部门领导小组，将协调政策的大权交还给了国务院。

到尼克松时，协调工作才终于归属于专职的国安会幕僚。其国安会系统在人员设置上具有“两面性”：一方面建立了“传统式”的由五名最高级官员组成的审查委员会以及五名副手组成的副部长级委员会；但是另一方面又取消了国务院官员在国安会部际小组和临时小组的领导权。[65]实际上，基辛格自身及其下属往往直接担任各种低级协调的主席，主持甚至主导政策进程，甚至可能担任多个委员会的主席，他们的大部分精力也放在了制订和推动政策上，而不是进行传统的政策协调。[66]与此相对应，国安会专职幕僚的人数也从1969年的20人以下迅速提升到1972年的50人以上。[67]同时，国安会专职幕僚、也就是国家安全顾问的直接下属也正式分化为地区部门、职能部门和特殊部门三部分，在形式上已经与其它行政部门高度相似。[68]而在人员构成上，在连续三任国家安全顾问都出身于学术界之后，国安会幕僚中文职官员、军事人员和学术界人士的比例也持续保持了“1:1:1”的比例。

与邦迪领导的小型国安会幕僚集体相同，从尼克松到卡特政府期间国安会幕僚都是一群人数较小的精英群体。[69]然而，由于在卡特政府国安会幕僚与国务院爆发了严重的冲突，新的里根政府大幅度地改变了国安会的人员结构和组织文化。在国安会迅速丧失影响力时，其下层组织和人员却有了迅速的增长，到里根政府后期国安会之下设有25个部长级委员会和70名专职的工作人员；在人数扩张的同时，里根还将“个人化”的国安会幕僚体系改造为合计共有七级头衔的庞大官僚金字塔。[70]然而，随着国安会僚属丧失了监督各个部门执行总统政策的权力，他们却开始转向于秘密行动，并最终引发了“伊朗门事件”。[71]最终，虽然“斯考克罗夫特模式”恢复了国安会幕僚在决策中的地位，但是却保留下了里根政府时期的规模与层级体系。在这一稳定的模式中，原本“小团体精英”式的组织文化逐渐消失，与此同时国安会幕僚与国务院的关系也有了显著改善。[72]在冷战结束后，国安会的变化主要体现在管理领域的扩大和人员的增加上，在“9·11”事件后的 2008年，小布什政府甚至拥有多达6名副国家安全助理，并且设置了与国安会平行的国土安全委员会。[73]而在奥巴马上台后的2009年5月，国土安全委员会也被彻底地并入了国安会幕僚系统中。[74]

美国国安会幕僚体系的演进是为一个总体目标服务的，那就是让跨部门政策协调机制能够真正的运行起来，并且在运行过程中能够保证其不脱离既定的轨道。而要做到这一点，就必须保证其不会为任何一个单独的行政部门或机构所控制。因此，国家安全委员会的幕僚必须拥有独立的编制、地位以及组织文化。美国在将国安会幕僚“剥离”部门体系时，常常采取的手法有两种：其一是任命总统本人熟悉的圈内人和朋友，但是并不精通国家安全事务；其二则是从学术界提拔政治新人，塑造出与其它政府部门截然不同的新团队。从邦迪开始，经历了将近二十多年的人事磨合后，不仅学术界人士在国安会任职已经成为常态，而且在国安会中原本非出身于军界或者行政部门的官员也开始出现“学界化”现象，他们往往会辗转于政府和学术研究机构之间，而这也使得由总统任命的、美国政府的中上层官员们能够持续地保持对国家安全问题的关注与思考。可以说，国安会的幕僚体系是美国率先确立了稳定的“政学旋转门”的部分，而这也保证了国安会人员的政策创新能力。

另一方面，美国政府、尤其是白宫为了保证国安会幕僚的这一“便利性”和“有用性”，一直没有通过正式的立法或者行政命令来确定他们的地位和组织形式。国家安全助理的内阁地位、副助理的副部长地位以及各主管的助理部长地位都是来自于传统或者默认。因此，与国务院或者国防部的同级别官员相比，国安会幕僚地位仍然处于低位。例如当前分管东亚的助理国务卿拉塞尔原本就是国安会分管东亚事务的高级主管，而这一职务变动也普遍被视为升迁。简而言之，美国国安会幕僚在很大程度上更容易提拔和锻炼新人，而在熟悉了国安会的业务之后又会专任国务院和其它部门的相关职务，这也从总体上增强了美国政府内部在政策协调上的能力。这种开放性和流动性使得美国国家安全委员会能够真正成为“政策中枢”，而不是成为了一个撇开各个部门、独揽大权的又一个“独立王国”。避开了每设立一个协调机构，反而使得协调难度加大的怪圈。

一言以蔽之，“独立”保障了国安会能够不为任何一个部门的某种体现出特殊利益或视角的政策所主导。多元则包含了两种层次的含义：来源上的“多元”是要求其成员应当来自于涉及国家安全政策的各个部门，其中尤其是要保证官僚系统外人士的比例，其目的是为了创造能够与总体政策协调与规划这一职能相匹配的组织结构域环境；去向上的“多元”则保障了国安会自身不会变成新的封闭的官僚系统，能够在长时间内实现服务于最高决策者的目标，而这一点是自身部门利益根深蒂固的行政部门所无法做到的。事实上，进行政策协调是一项非常复杂的政府管理任务，只有将人事体系的独立性与多元性结合在一起，并且与相应的跨部门协调机制相结合，才能保证决策体系本身不会妨碍国家安全政策的制订。

结语

1947年后美国国家安全委员会的运作历史告诉了我们：即使美国总统本人是一切行政权力产生的源头、在对外决策机制中拥有绝对的主导权，各行政部门的领导人也都是由总统亲自任命的政治伙伴或朋友，但是政策协调过程仍然困难重重。美国花费了将近三十年的时间、付出了政府内部多次出现严重分裂的代价才最终摸索到了一种较为稳定的政策协调模式，这足以说明建立这样一种促进多方建言、协调对外部门统一行动、制订整体国家安全政策的机制绝非易事。要想真正地让这样一种机制运作起来，需要明确规定其在各层级上的协调程序、厘清各部门共同参与政策一体化时的标准化步骤、建立合乎政治生活规律并且与中枢职能相匹配的人员结构，否则就难免会陷入要么政策协调有名无实，要么国安会幕僚本身异化为另一个政策竞争中心的两难境地。

在美国国安会成立的前三十年中，其所遭遇的主要问题就是挥之不去的部门主义和恶性竞争，尤其是考虑到参与到其中的行政部门在绝对数量上并不多这一有利条件，可以说这一问题是异常严重。针对这一顽疾，美国一方面是持续性地削弱以国务院为代表的行政部门在跨部门协调机制中的优势地位以至于完全取消，另一方面则是大量引入来自于学术界的政治“新人”以从更为中立的立场上来进行协调和整体规划工作，而最终这还需要长期的政策协调实践来促使这一机制的所有参与者形成相关的传统与习惯，才最终大体上克服了这一问题。考虑到美国的官僚系统原本就有较强的开放性，这一问题在其它国家很可能会更为严重，也更难以矫正。

但是另一方面，虽然在运行中长期存在着诸多问题，但是美国国安会及其幕僚体系作为一个“后来者”却始终能够扎根于华盛顿，并没有像同时诞生的国家安全资源委员会那样遭遇被完全撤销的命运。这也从一个层面说明，尽管现实并不如意，但是美国政治精英始终清醒地认识到将这样一种“负责整体政策协调与规划”的机构由理想化为现实是成熟的全球性大国所必须完成的任务。

总而言之，美国国安会这一协调机制诞生的思想基础、近七十年的变迁历史、跨部门合作与幕僚体系的特点都凝聚着美国政界的经验和教训，展现了现代美国建设与其世界大国地位相匹配的国内机制的曲折进程，其中的得失成败值得总结与思考。对美国国安会来说，“大安全观”是其创立的思想基础，“变”是贯穿其历史的主题词，“三级协调模式”是其跨部门合作的基石，“独立多元”则是其幕僚体系的特点，而美国国安会未来的发展演变也值得进一步关注研究。

作者：孙成昊，中国现代国际关系研究院美国研究所研究实习员；肖河，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员

原载于《国际关系研究》2014年第5期

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