中国古代首都圈行政区划变迁

我们今天所说的首都圈，古代相关的称呼很多，有王畿、帝畿、畿内、畿甸、京畿等等。古人对首都和首都圈非常重视：“王畿者，四方之本也。京邑者，又王畿之本也”；“京师者，天下之本，而畿甸者又京师之辅也”；“畿甸者，天下根本之地”；“京畿者，天下之根本”。由于首都及首都圈的特殊性和重要性，各个王朝除了在军事、经济上重视外，在行政区划设置和管理体制上也采取了一些特殊措施。到了清代，更有将直隶地区行省化的一个过程。

古代首都圈的政区设置特点

古代首都圈的政区设置大体上说有四个特点。

一是实行行政区划层面的特殊制度。包括两个方面，即首都圈的行政区划通名与其他地方不同，职官制度也不一样。古人认为：“王畿千里之地，天子所自治。”多个朝代在政区通名层面对首都圈进行特别的命名。

秦朝在全国施行郡县制，两汉为郡国制。秦朝将首都咸阳附近的地区称之为内史，西汉改置为京兆尹、左冯翊、右扶风，官制也不一样。唐代全国实行的是州县制或郡县制。唐玄宗登基后，改雍州为京兆府，洛州为河南府。据《唐六典》记载，京兆、河南、太原三府置有府牧（从二品）、尹（从三品）、少尹（从四品下），品级分别与在外的大都督府都督、长史、司马相同，在外各州设刺史（按州的等级，分别为从三品、正四品上、正四品下）、别驾、长史、司马等官缺。京畿各府的官员品级明显要比各州高。唐玄宗将首都圈政区命名为府，这一制度为以后多个朝代所继承。

唐代首都圈（选自谭其骧主编《历史地理图集》）

值得注意的是，有的朝代实行双都城制或多都城制，首都以外的都城虽然也实行特殊名称，但职官有可能是低配。如东汉以河南郡为都城，三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风，即西汉的首都圈）为陵庙所在，因而“不改其号，但減其秩”（《续汉书·百官志》）。

二是首都圈的政区通名与其他地区相同，但是实行特殊的职官制度。

有的朝代，将全国的高层政区或统县政区统一为同一个通名，首都圈的政区表面上没有什么特殊，但是它的职官制度有些特别。

东汉时，以河南郡为都城，行政长官为河南尹，其他各郡的长官为太守。京都西、北、东三面的弘农、河东、河内三郡，也是置尹。这是尊崇京都和京都附近各郡的举措。东汉后期，逐渐形成州郡县三级制，此后曹魏和西晋均以司州为首都圈，司州与其他各州一样实行州制。但是，西晋司州的行政长官为司隶校尉，其他各州为刺史。

隋朝，对京畿地区先是在开皇三年（583）置雍州，设有州牧（从二品）、别驾（从四品）等官，佐史共达五百二十四人。同时期的其他各州设有刺史（按州的等级，分别为正三品、从三品、正四品不等）、长史（正五品）等，其中上州佐史为三百二十三人。显然，雍州主要官员的官衔与其他各州不同，品级要高，官吏的总数也多。大业三年（607）改州为郡，雍州改为京兆郡，设有京兆尹、京兆丞等官员，佐史降到了二百四十四人，其他各郡设有太守、丞、尉等官，各郡佐史总数相应降到一百四十六人。

从宋朝开始，以府相称的政区逐渐增多，京府与其他府的差异，只能通过职官制度进行区别。北宋以开封府为首都，设有府牧一人，从三品；尹一人，从三品；少尹二人，从四品下。但这些都是荣誉性职位，并不常置。实际上的开封府行政长官为权知开封府事。普通的府仅置知府、通判等官缺。

明代首都顺天府设府尹（正三品）、府丞（正四品）、治中（正五品）、通判（正六品）、推官（从六品）等，普通府设知府（正四品）、同知（正五品）、通判（正六品）、推官（正七品）。清代仍以北京为首都，顺天府、普通府的官缺设置基本同明代，仅仅裁掉了推官。清代又特别重视京师的管理，从乾隆年间开始，钦派部院大臣兼管府尹事务，称为“兼尹”，也就是顺天府实际上有两员行政长官。

三是辖县数量比其他统县政区为多，而且政区的等第较高。

历代首都圈所在的高层政区或统县政区，所辖县的数量，往往比其他政区为多。如此安排的原因，可能是为了首都圈有一个比较大的腹地，便于军事布防，同时也有“以重观瞻”之意。如《汉书·地理地》载三辅共辖五十七县，《隋书·地理志》京兆郡辖二十二县，《旧唐书·地理志》载京兆府领县二十，《宋史·地理志》载开封府辖十六县，辖县数都比同时期的统县政区要多。只有南宋临安府成为行在之后，没有扩大辖区，仍为九县，幅员较小。明代改路为府，北方地区由此出现一批辖有大量州县的府，因而顺天府所辖州县数量并无优势。清雍正年间，北方的大府析为两至三个府或直隶州，每府所辖州县数量减少。据乾隆《清会典》记载，顺天府有二十六州县，其他各府所辖的州县大多在二十个以下。

宋代首都圈（选自谭其骧主编《历史地理图集》）

朝廷通过对政区等第的划分，可以决定该政区长官的级别、行政机构的规模（僚属与其他人员的数量）、行政经费的多少，以及地方官升黜的依据。唐宋时期对全国政区的等第划分是以经济因素，主要是以户口数来划分的。但是首都圈各级政区等第的划分标准是政治地位。如唐代以户口标准将各县划分为上中下三等，同时又实行赤、畿、望、紧的制度，首都及陪都所在的各县为赤县，也称京县，首都及陪都各府所辖的其他各县为畿县，不再考虑其户口的多寡。

元明清时期，采用了一种较为务实的等第划分标准。元代将首都圈的府州县与其他地区一样，完全按照户口多少进行划分，如至元三年（1266）规定长江以北州县，六千户以上为上县，两千户以上为中县，以下为下县。只有两京县为赤县。此后，则以三万户、一万户为区分江淮以南上、中、下县的标准。明清两代，是以事务繁简来确定各种地方官缺的重要与否，京师顺天府所辖各州县除了两京县外，也是采用这一原则。

第四，行政区划相对稳定，当社会出现变动时，政府通过管理制度的调节加强对京畿地区的控制。

唐安史之乱后，至德元年（756）置京畿节度使，领京兆府和同、岐、金、商等州。这个变动，使京畿的区域由京兆一府扩大至一府四州，扩大了京畿的腹地，管理体制也由府统领制演变为道统领制。又如北宋，景德三年（1006）置开封府界提点司，地位相当于在外的路，管辖开封府各县事务，成为一个特别路区。此后，或有开封府界建制，或设京畿路。在这种情况下，开封府知府的主要职能调整为以管理京师为主。皇祐五年（1053）设置的京畿路，区域包括京府开封府，同时将京东的曹州及京西的陈、许、郑、滑等五州作为京师的辅郡，使得首都圈的范围扩大，共辖四十二县。唐宋这两次变化，一方面扩大了首都圈的范围，同时使得原先的京府行政长官的管辖区域缩小或职能缩减。类似的还有明代的总督巡抚制度，也是打破了顺天府与直隶固有的政区，形成了京畿地区的多个巡抚辖区。

清代直隶地区的行省化过程

元代的首都圈为大都路，辖十州二十二县。又将河北、山东、山西、漠南等广大地域直属于中书省，称为腹里，同时设行中书省管理各地。如此一来，产生了一大片既不属于行省，又不属于首都圈，但是由中央直接管理的区域。

明洪武十三年罢中书省，以所领郡县直隶六部，全国共有一个直隶地区及十二个地方高层政区。永乐元年（1403年）罢北平布政使司，所领府州直隶北京。由此，明代的首都圈有广义和狭义两个：广义的为直隶（北直隶），狭义的为京师顺天府。

全国十三个高层政区，设有都指挥使司、承宣布政使司、提刑按察司，分管兵、钱谷、刑名之事。此举解决了元代行省制下地方权力过于集中的矛盾，随之而来的是三司鼎立、互不统属的矛盾的产生。宣德以后，或者边防有警，或者地方不靖，朝廷派出中央具有一二品大员职衔的总督、巡抚前往相关地区，集当地的军务、察吏、治民大权于一身，逐步成为地方上的封疆大吏。直隶地区由六部直接管辖，也存在着管理不便的诸多问题，先后置有顺天、保定、宣大等巡抚，分管直隶地区和顺天府各县。巡抚分管顺天府各县的后果，是府尹失去了对所属各县的考核权。

崇祯二年（1629）十月，府尹刘宗周上了一道《请修京兆职掌疏》，指出，“国朝定制颇仿前代，然共事之以抚、按，分隶之以五城御史，责任不无少轻，积而至于今日，不过为各衙门钱粮转输之地”，认为所属州县“往往呼之而不应，令之而不行，法玩人弛”，原因就是“各属之贤否不关臣府，故虽有统辖之名而脉不贯”，“又因臣府之耳目未周，各属故漫无贤否之状，而举劾难行”。请求崇祯帝“特重京兆事权，许臣衙门得考察属吏，如抚、按其平日查访贤否，许臣岁遣风力推官，查盘仓库、狱囚，因得悉其官评，以备举劾”。刘宗周作为府尹，希望像巡抚、巡按一样拥有对下属官员的管辖权、考核权，使府尹与知州、知县成为真正的上下级关系，才能使政令畅通。次年三月，刘宗周再次向崇祯上疏要求恢复考核权。从崇祯年间政治、军事形势推测，刘宗周的请求应该没有得到允准。

光绪《畿辅通志》中的顺天府全图

清代在明代的基础上，通过职官层面的调整，逐步将直隶地区变为直隶省。清康熙年间，直隶地区与各省职官制度的主要差别，一是总督巡抚，二是布按两司。

清朝入关后，京师顺天府和直隶地区设有宣府、顺天、保定三员巡抚，形成三个巡抚辖区。顺治十一年，调整为两个总督巡抚辖区：直隶巡抚（即顺天巡抚）管辖直隶八府，宣府镇仍由宣大总督管理。顺治十五年，裁宣大总督，分设顺天、保定两巡抚。次年由保定（直隶）巡抚管辖宣府镇。顺治十八年，设直隶总督，裁顺天巡抚，以直隶总督、保定巡抚（直隶巡抚）管辖直隶地方。康熙初裁直隶总督，由直隶巡抚管辖直隶全境及顺天府在外各州县。雍正二年十月，因直隶巡抚李维钧“办事勤慎，且能训练士卒，整饬营伍”，授为直隶总督，并令提督、总兵官听其节制。雍正下谕此为特例。此后，一直未设直隶巡抚。乾隆二十八年，照四川总督之例，直隶总督兼管巡抚事务，至清末未变，是为清代八大总督之一。

从明代开始，各省均设有布政使司、按察司，主管全省钱谷、刑名。康熙八年六月，因直隶地方无布政使司、按察司，将原先存在的通蓟道改为守道（直隶守道），总管钱粮；改霸易道为巡道（直隶巡道），总管刑名，均驻扎保定府。在这种官缺架构下，直隶守道、巡道起到了其他各省布按两司的职能，直隶地区实际上成为一个省。当时人已经有这种认识，康熙五十一年刊刻的《西宁县志》谓“县治由炮儿岭出紫荆关，至保定省城五百八九十里”，此时驻扎在保定省城的是巡抚与直隶守道、巡道。雍正二年十二月，皇帝下旨：

直隶守道职司通省钱谷，巡道职司通省刑名，即如各省之有藩臬二司也。今若概与诸道员一体，不加分别，似未允协。盖向以畿辅重地，不立布政、按察名色。朕思畿辅与各省有何区别，今应更改划一，著将守道改为布政司，巡道改为按察司。

在雍正的眼里，畿辅的官员架构已经与各省相同，没有区别，因而下旨改设布按两司，官缺设置与各省相同。畿辅地区完成了由六部“直隶”到行省的过程。

直隶地区实行省制后，“直隶”这个省名容易引起误解。乾隆十三年九月，礼部尚书王安国在奏折中说：

明时南北两京皆不设布按等官，事由道府直达内部，故曰“直隶”，犹直隶州之不隶于府而直隶布政使司也。本朝初沿明制，裁南直隶，增安徽、江苏两布政使司。厥后直隶亦设布按官，事申总督题奏，不直达内部矣，而“直省”之名仍旧。此见之寻常文字原无妨碍，惟典礼之书期垂不朽，似应核其名实。

建议皇帝给直隶省取个新的名字，达到名实相符的效果。此事虽未实行，但奏折所言反映了当时朝廷官员对“直隶省”的认识。