直隶总督行政空间的缩小与直隶省的消亡

如前所述，明末随着顺天府和直隶地区施行总督巡抚制度，顺天府尹的行政空间仅仅局限于京城之内。进入清代，顺天府尹与直隶总督（或巡抚）的行政空间关系时有调整。

对府州县等地方官员来说，钱谷刑名是他们的主要职权。对总督巡抚等地方大员来说，他们的主要职权除了钱谷刑名之外，就是对地方官的考核权和委署权。在顺、康、雍三朝，顺天府府尹只有对顺天府治中、通判、经历和大兴、宛平两京县官员进行京察的权力。直隶总督虽然也有对这些官员的考核权，但仅仅是形式上的会稿。顺天府其他各州县官员的考核以及与直隶各属之间的官员相互升调，大多由直隶总督会同府尹题奏，也就是说此项权力主要在总督手中。直隶总督实际上主管着顺天府属各州县官员的升迁，使得顺天府尹位高而权轻。乾隆帝对这种现象有所了解：“向来顺天府属各厅州县，大率趋承总督。而于府尹虽名为上司，未免心存歧视。”

嘉庆十八年九月的天理教起义，部分起义者攻入紫禁城，对朝廷震动很大。嘉庆为此采取的措施，改变了顺天府尹与直隶总督的行政空间格局。得知这些起义者大多居住在顺天府固安县及黄村（今北京市大兴区驻地）一带后，朝廷首先例行处分顺天府、直隶省相关大员，多任顺天府尹被降职，前任直隶总督温承惠因“顺天府属地方，皆其所辖，著交部严加议处”。

御史陈用光则从制度层面对这次事件进行了反思，认为是地方大员对州县官考察不力，使得才能平庸者也能成为首善之区的官员。这些官员能力有限，不能防微杜渐：“大兴、宛平二县为首善之区，向来专循资格，以阘茸无才者授之，安能责以发奸摘伏。”这个反思实际上也是清朝官场的习惯性思维：当地方上发生变乱时，其原因或是州县官力不能胜任；或是地处偏僻、距府厅州县治所距离较远，州县官有能力而控制不周。顺天府为首善之区，在军队布防和政区设置上都极为完善，能够改进的只有州县官考察升调这一环节。嘉庆于同年十一月批准了新制定的《顺天府属州县官考察升调例》：

查顺天府所属二十四州县，定例均系直隶总督专主，府尹会衔。嗣后大兴、宛平二县缺出，请归府尹于所属之员详加遴选，出具考语，奏请升调。其外二十二州县拣选题调，均令府尹主稿，总督会衔。如顺天府所属官员无可保题，再咨行总督于通省拣选，令总督主稿、府尹会衔。顺天府属佐杂各缺，亦归府尹专主办理。

经过此次改革后，顺天府全境二十四州县的正印官和佐杂各官的考核调补均由府尹主稿、总督会稿，也就是说顺天府尹对下属的人事权，由大兴、宛平两京县扩展到整个顺天府辖区。顺天府尹由此成为一个完全意义上的顺天府行政长官。顺天府成为了一个相对封闭、独立的区域，只有当本区域内挑不出合适官员时，顺天府尹才会咨行总督从其他地区挑选官员进行调补。此后，顺天府尹对属官的考核权扩大至相关道员和四路同知。

经过上述改革后，直隶总督名义上仍为直隶全省的行政长官，实际的管辖范围有所缩小。同治十二年闰六月，李鸿章在给沈葆桢的信中说：“其实有两京兆分管二十四州县，热河都统分管承德府，直省何曾仅止一督。”揭示了直隶省的政治地理格局是由四位大员管理着三个区域：京师顺天府由顺天府兼尹、顺天府府尹掌控，口外的承德府由热河都统管理，其余区域由直隶总督管辖。

民国北京政府时期的京兆地方与直隶省

进入民国后，北京政府于1913年1月颁布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》，保留顺天府，以顺天府尹为长官，顺天府与直隶省的关系一如清代。次年5月，将距离北京较远的宁河、文安、新镇、大城四县划归直隶省，同时将原先受直隶行政长官节制的司法、财政等权力全部划归顺天府尹。10月，北京政府公布《京兆尹官制》，将顺天府改为京兆地方，下辖二十县，京兆地方成为一个完全独立的首都圈行政单位。

直隶地区的行政长官，在北京政府时期先后称直隶都督、民政长、巡按使、省长等。1914年，承德等十七县往属热河、察哈尔两特别区域，辖境缩小。1928年6月，南京国民政府将直隶省改名为河北省，同时废除京兆地方，所属各县并入河北省。

文/傅林祥 复旦大学历史地理研究中心教授 来源:上海书评

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