汉武帝时期的汉帝国不断展开对外远征，每次远征动员的人数都以数万计，多时达到10多万，最大规模时则超过20万人，但较为罕见。不过这仅仅是士兵的人数，后方还有为运送粮草而设置的部门。因此，我们必须认识到，远征动员的实际人数远远超过了上述的数字。数次远征，不可避免地造成了汉帝国巨额财政费用的消耗。

远征造成的财政困难

战士归来后，按照惯例要对他们论功行赏。而行赏所需的财政费用也是一笔巨额经费。例如，元狩四年（前119），为奖赏从匈奴战争凯旋的大将军卫青和骠骑将军霍去病的士兵，至少要花费50万金，即50亿钱。武帝即位时，由于文帝、景帝时期的积累，国库充盈，甚至到了用之不竭的程度。但是，频繁的军事远征却致使国库中的金银粮草开始出现了亏空。

因此，为振兴国家财政，政府必须采取新的财政政策。同时，新的财政政策还必须是能长时期执行下去的政策。于是，寻找一名具有非凡才能的财政官员的任务，便成了朝廷的当务之急。而顺应了这一时代潮流登上历史舞台的人就是桑弘羊。考察武帝时期财政政策时，桑弘羊是绝不容忽视的人物。而且不仅在武帝时期，直到昭帝初期，他都扮演着重要的历史角色。

但奇怪的是，尽管桑弘羊是如此重要的一位历史人物，《史记》《汉书》却没有为他立传。今人只有先从《史记·平准书》《汉书·食货志》或者《盐铁论》中收集相关记载，才能拼凑成他的传记（追记：其后出版了关于桑弘羊的研究专著，即吴慧：《桑弘羊》，齐鲁书社，1981）。

桑弘羊登场

桑弘羊出生于洛阳商人家中，13岁时被召入宫中，在武帝近侧侍奉。虽然入宫年份不详，但从他之后的事迹可以推算出他于武帝即位前后入宫。据此推算，他应当比武帝年少三四岁。武帝离世之后，他仍旧以财政官僚的身份活跃于历史舞台，昭帝时期去世。

盐铁会议上，他孤身论战贤良、文学之士，并且用尽一生主张新财政政策的执行，从未有过退让。会议结束后的第二年，他因受到燕王刘旦谋反事件的牵连，被反对派杀害。据推算享年73岁或74岁。

桑弘羊年轻时就显露出会计方面的才能，因而被武帝召入宫中，但最初担任的是宿卫一职。从元狩年间开始，国家财政匮乏，急需出台新的财政政策，这时他才发挥了作为财政官僚的才华。

首先，元狩四年（前119），他与大农丞（大农的副官，掌管国家财政）东郭咸阳以及孔仅等，共同制定并实施了盐铁专卖政策；元鼎二年（前115）晋升为大农丞，实施了均输法；元封元年（前110）出任治粟都尉，实质上为大农（后改称为大司农）的总领，负责盐铁专卖、均输平准法的实施；天汉元年（前100）最终被任命为大司农令，成为掌管国家财政的最高官员。此后的太始元年（前96），由于受到他人牵连，被贬为大司农的副官搜粟都尉。但大司农令的官位一直被空缺下来，因而实际上大司农的管理还是由他继续负责。武帝去世后，根据遗诏，他被封为御史大夫。而大司农令职位仍然空缺，所以武帝死后，国家的财政管理权也依旧由他执掌。

下文中阐述的武帝时期的新财政政策就是由这位桑弘羊制定并实施的。

盐铁税收的管理权转交于国家财政机构

盐铁产业在当时的中国是最为重要的产业。从战国时代到汉代，只要提起富豪，不是盐铁生产者就是盐铁贩卖者。盐是人们生活中不可或缺的食材，但在中国，盐产地却仅限于沿海地带（海水制盐）、山西运城的解池（盐水湖制盐）、四川的盐井（地下盐水制盐）等地。因此，这为制盐和贩盐业者提供了垄断巨额利润的条件。上文曾提及，在汉初，吴王刘濞就是通过生产海盐而增强了国力。此外，铁的情况则是：战国时代以后，铁制工具普及，铁成为农民生活中必不可少的物品。冶铁和贩铁业者因此获得了巨额利润。

武帝之前，国家仅对制盐、冶铁业者课税，征收的税金纳入少府。但由于少府是职掌皇室财政的机构，因此，来自制盐、冶铁业者的税金并没有成为维持国家财政运转的资金来源。于是，改革便首先从这里开始了。具体而言，是指把税金从少府转移到大农（大司农），也就是把原来作为皇室财政收入来源的税金移交给国家财政机构管理。

这一转变发生的年代尚不明确。大约是从元狩三年（前120），也就是齐（今山东省）的制盐业巨商东郭咸阳和南阳（今河南省南阳市）冶铁业巨商孔仅被朝廷录用为大农副官、担任盐铁税收管理的时期开始的。元狩四年，在他们的建议下，盐铁官营制度开始运行。桑弘羊参与财政改革，也发生在这一时期。

实施盐铁官营制度

东郭咸阳与孔仅到地方巡查后，设置了职掌盐铁官营制度实施的机构，并录用了在实施政策的过程中负责处理事务的专职官员。据说，当时被选用的官员多为原制盐业者或原冶铁业者。

盐与铁的官营制度，在实施方法上各不相同。

具体而言，关于铁的官营制度的实施方法为：国家在各地的铁矿生产地分别设置名为“铁官”的机构，共五十余所，隶属于大司农，铁器的铸造与出售都在那里进行。铸铁所需的劳动力，源于服徭役的民众、服徒刑的犯人以及专业的制铁工匠，有时也来自官府奴隶。在不出产铁的地方，则设置名为“小铁匠”的机构，负责废铁的回收与重铸。不过，小铁官不直属于大农令，由地方郡县管辖。

各个铁官主要铸造全国农民使用的铁器农具。因此，铁的官营制度一经实施，农民除了铁官制造的农具，就不能再购买其他制铁业者生产的农具了。如上所述，通过铁的官营制度，国家将铁制品的生产与出售一手包办，其收入源源不断地转化为国家财政来源。

另外，关于盐的官营制度的实施方法为：在原有产盐地分别设置名为“盐官”的机构，共36处，负责管理盐的生产。不过，生产本身还是由原来的民间制盐者承担，政府只是为他们提供煮盐的工具。但是，产出的盐全部被购于盐官，再转卖给民间，盐的私营被法令所禁止。

换言之，盐的官营制度与铁不同，政府只是将产出的盐制品买断，再贩卖出去而已。但在贩卖所得收益被纳入国库这一点上，盐铁官营制度的性质是一致的。

盐铁的收益从皇室财政机构转由国家财政机构管理，并且盐铁出售也变成由国家运营。这些都发生在上述元狩三年（前120）到元狩四年之间，正是卫青和霍去病率军与匈奴军激战的年代。这说明，政府首先将盐铁作为改革的主题，其目的是缓解因发动对匈奴战争而导致的财政匮乏，盐铁官营制度成为新财政政策的起点。

实施均输法与平准法

继盐铁官营制度之后，国家又实施了名为均输法、平准法的财政政策。这两项政策的目的在于，通过由政府控制商品运输、商品价格来抑制巨商的利润、增加国家收入。均输法始于元鼎二年（前115），其推行者就是这一年出任大农丞（大司农的副官）的桑弘羊。

均输法的具体内容不详，但综合考虑《史记·平准书》《盐铁论·本议篇》《九章算术》等相关记事和后世的注释可推测出其大致内容。原先政府所需的地方物产都先由商人收购，然后再由政府使用一部分郡国租税进行购买。但是，将物产运输到中央的过程环节繁杂，运输费用增多，并且物品本身质量也不能令人满意。于是，政府在地方设置运输官，让运输官负责购入并把物品运送到中央。

假若均输法的内容如上，那么政府官员赴地方购买和运输物资的行为，无非就是一种国家商业行为。其目的在于通过实施均输法来防止商人从中间环节获利，压制商人并充实国家财政收入。

继均输法之后的是平准法。它是在均输法推出五年后的元封元年（前110）开始实施的。这一年，桑弘羊出任治粟都尉，主管国家财政。但是，均输法实施后，由于中央的各机构分别向地方派遣官吏去购买所需物资，各机构相互竞购的现象造成了物价暴涨，因而，即便实施均输法，也无法抵消由高价购买造成的额外支出。于是，桑弘羊在各郡国增设均输官，在地方上物价下落时，大量收购物资，用以抬高物价。同时，在首都长安设置平准官，将从地方购买来的物资都储存于此，物价上涨时，便把储存的物资卖出，进而降低物价。

以上就是所谓平准法的实施内容。其目的不仅在于调整物价，同时也在于通过国家购买出售物资来提高国家财政收益。因此，平准法与均输法的结合，沉重打击了大商人的利益。并且，加上上述盐铁官营制度的奏效，国家财政终于摆脱了危机。据说仅仅一年，首都和河东（今山西省南部）的官仓就堆满了谷物，而单是首都均输官收集的帛（绢布）就达到了500万匹之多。

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