加拿大的空中交通管理(ATM)早在20年前就交由非营利性的私营企业NAV CANADA运营。这一做法取得的成功，激发了美国总统特朗普对FAA空管体系进行改革的决心，甚至促使美国国会开始考虑自身空管体系的改革，并将其私营化问题提上了议程。我国现阶段也面临航班激增、空管运行效率低下、技术设备换代等问题，回顾NAV CANADA的成功之路，或许可为我国空管体系改革提供思路。
在加拿大民用航空领域私有化浪潮中，1996年非营利性私营公司加拿大导航公司（NAV CANADA）在以15亿美元收购政府资产后，正式成为加拿大民用航空导航系统 (ANS)的所有者和运营商。自成立以来的20年间其一直在为加拿大国内和国际空域提供着空中交通管理、机场咨询服务、天气简报和航空信息服务。2016年，NAV CANADA已经发展成为每年管理1200万架飞机、收入达14亿美元、净收入为3700万美元(2016财年)的ANS运营商。
2017年8月21日，NAV CANADA宣布从9月1日起对所有商用航空客户平均降低其导航服务基本费率的3.5%（由于2017年度的空中交通量增长超过了5%）同时退还客户过去所支付的4.6%的费用，金额达6000万加元。此外，自2018年3月1日起对于通用航空的费率也将有所降低。
NAV CANADA为何私有化?
1996年之前，ANS由政府机构运营，主要是通过向航空公司收取一定的航空税来支撑自身发展。ANS缺乏资金，导致每年需要财政拨款近2亿美元并引起了严重的连锁反应——基础设施的破旧、服务质量的低下、不断增加的赤字以及创新系统及重大发展项目的滞后，进而导致航班延误率上升，航空公司的服务水平下降、运营成本不断攀升。
面对公众的持续不满与抱怨，更多专家认为加拿大空管体系是公共服务管制的僵化，没有对客户需求的反应机制，而是与运营目标脱节的制度规章。为解决上述ANS所存在的问题，提高民用ANS体系运营的质量与效率，加拿大政府与航空公司最终沟通决定交由一家自主航空导航服务提供商(“ANSP”) 运营，希望其比政府所运营的ANS系统更高效和更具灵活性。
NAV CANADA成为全球ANS私有化的典范
国际民用航空组织(ICAO)一直都是空中交通管理系统私有化的有力倡导与推动者。ICAO认为ANS供应商应确保来自机场和ANS资源用户所支付的收入公开透明地再投资于后续运营和发展所需的设施中去;确保机场和ANS的用户直接为他们使用的基础设施或设施的维护与发展做出贡献(即“用户支付”原则);减少政府的融资负担;鼓励商业文化的成长，便于效益的增加及服务质量的提升;允许私人资本市场投入，由于公共部门的借贷限制，私人资本市场的介入将会随着组织形式的改变而逐步成为可能;明确管理职能和业务职能两者间的分离。
ICAO在这一问题上经常邀请其成员国进行会谈，以积极促进、解释和宣传设立空管“自治实体”。在ICAO的推进下，越来越多的国家最终选择将自身的ANS私有化。
组织结构的改革是成功的基础
NAV CANADA在公司利益协商过程中，进行了各利益相关者研究并接受了新西兰所采用的三方企业董事会模式。NAV CANADA的章程规定，董事会由15名成员组成，其中10人由加拿大航空委员会（NACC）、加拿大商务航空协会（CBAA）、联邦政府和工会4个创始组织选出。董事会同样选举了4个独立董事，确保来自于不同的利益相关方(政府、国家航空、地区航空公司、民营航空、通用航空和劳工)都有非股份公司的决策权利。
“911”事件之后，欧美航空经济出现衰退，对NAV CANADA而言是灾难性的，其最大的客户——加拿大航空公司（Air Canada）宣告破产，该公司当时持有NAV CANADA资产股权超过4500万美元。随着交通流量的整体减少，NAV CANADA在经济衰退期间的收入下降了10%以上。
为了解决上述问题，NAV CANADA采用“均衡渐近”的政策，要求所有利益相关者共同维持公司的财务稳定，最终NAV CANADA挺过难关。尽管在经济衰退期间航空领域整体遭受经济困难，但NAV CANADA还是保持并获得了AA级的投资评级。至2005年8月，加拿大资产净值同2004年相比增长了13%。2006年8月，该公司获得了12亿美元的收入，盈利达6300万美元。
NAV CANADA对创新的持续投资
NAV CANADA意识到创新驱动是发展的最好战略选择，于是在创新技术领域投入了大量资金，并通过渐进式升级现有技术。
NAV CANADA改进了加拿大自动化空中交通管理系统(CAATS)，提高卫星覆盖范围以及加拿大空中运行数据自动化能力，同时为空中交通管制员提供了更多有力支持，数据自动化使得管制员从以往传统的繁忙人工程序(如字条交接、人工审核等)得以解放。该系统每年可为航空公司用户节省近1亿美元的运营成本。
为了改善空中交通管理（ATM）软件，同时减少成本、提高效率，NAV CANADA选择自主开发内部系统和产品体系，并在该领域取得了一定成就，其中触摸屏式的飞行显示系统已出售给英国国家空中交通管制系统。
用户付费准则
1996年，前ANS的主要收入来源是向航空乘客征收的航空运输税（被正式取消）。而现在NAV CANADA采取用户付费原则。
NAV CANADA主要按照飞行距离的长短对所服务的飞行活动进行收费，同时采用自主开发的在线计算器预估航空公司的飞行成本。由于NAV CANADA为非股权盈利结构，所以只收取足够覆盖成本及维护公司安全与效率的运营费用。
2016年，随着加拿大的空中交通流量的迅猛增长，加上有效的成本控制及积极的战略投资，NAV CANADA已为航空公司节省1亿多美元的延误成本、航路付费成本、过站停放成本、碳排放成本、燃油成本、飞机损耗成本等运营成本。
NAV CANADA的成功给世界各国空管体系提供了有益的经验借鉴，我国站在历史的关键节点，中国民航必须要统筹行业发展全局、明确发展方向、加强创新驱动、全面深化改革，才能引领民航空管系统在发展的道路上稳步前行。
文/刘凡，中国民航局上海安全监督管理局 来源：国际航空
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