北宋制度的精致程度是惊人的，目标只有一个：分权制衡。用宋人自己的话来说，“上下相维，内外相制”，目的就是让除皇帝之外的任何个人、群体或机构都没有可能大权独揽，动摇赵氏江山。其实，就连皇帝也是在这“相维相制”里面的——纵然大权在握，基本上也做不到为所欲为，还是有东西可以约束他的。

《事林广记》插图北宋东京宫城。宋太祖把全部军队分为两半，一半屯驻在京城，一半戍守各地，使京城驻军足以制止外地可能发生的变乱，也使外地驻军合起来足以制止京城驻军可能发生的内变,形成“内外相制”。

为防范军人，采取“兵权宜分”的策略

宋朝建国之前那一百年的历史，基本上为武力所主导：军人凭借武力搞垮了唐帝国之后，群雄混战，最终，“天子，兵强马壮者得为之”，新王朝依托强大武力对地方割据势力开战，努力重建中央控制，然而又不得不忍受来自中央军事将领的背叛。宋朝的开国皇帝赵匡胤就是一位如假包换的军人、禁军高级将领。因此，宋朝建立之后，首要的防范对象就是军人。 对于武装力量，宋朝采取的“兵权宜分”的策略。如何分法？第一招，把全国各地地方军队中的精兵悉数搜罗到中央，编入禁军，在首都地区驻扎，让皇帝直接掌控的禁军成为宋朝国家唯一具有战斗力的武装力量。各地剩下的由地方政府直接管控的军队叫做厢军，人少、个儿矮、待遇差、基本无训练。其主要功能是卖苦力，比如修城墙、看仓库、运送物资等等。这样的军队是连小股土匪都挡不住的，就更别提抗衡中央了。第二招，禁军的最高司令部，从建国之初的两个变成了三个，最高军事将领的级别随之降低。那些曾经跟赵匡胤称兄道弟的老将们，早就被他一杯美酒释了兵权，回家享福去了。第三招，禁军的三个司令部只有管理军队的权力，没有调动军队的权力。调动军队，必须要枢密院的兵符，而枢密院的长官从来都不是军人。用非军人来牵制军人。

然而，在宋朝最高统治者看来，上述分权措施，是有明显问题的。什么问题呢？经过整编之后的宋朝武装力量，有战斗力的禁军全部集中在首都，地方上没有能打仗的兵。地方上没有兵，如果在内地，是没有问题的。问题是边境地区怎么办？要命的是宋朝的边防形势又是如此严峻——北有契丹大国虎视眈眈，西北党项桀骜跃跃欲试。地方上没有兵，边境怎么守？宋朝的解决方案是从中央派禁军来守——禁军以500人为单位、以半年到一年为通常期限，轮流守边，这种制度，叫做“更戍法”。“铁打的营盘流水的兵”，流水的兵跟营盘、跟守边将领、跟地方官的关系都很难密切起来。更何况，按照制度，戍边军人的家属还在开封的军营里住着，由中央财政供养，边防军当然是心向开封、忠于皇帝和中央的。这是分兵权的第四招。

此外还有第五招。领导那些被打散了编制又在边境重组的戍边军队的，基本上都不是军人。宋朝的军人和非军人之间的区别肉眼可辨——军人一旦入伍就要在脸上刺字，此字终身不去，此人终老不复是农人，士兵向上爬升可以当军官，得厚禄，但却始终被隔离在正常社会之外。被派去领导边防军的大部分官员脸上没字儿，我管他们叫“武选官”，这是一个夹在文官和军人之间的官僚群体，他们没当过兵，多半出身官僚家庭，念书不多但是识字、有基本的计算能力，平均文化水平不能跟正经文官比，但是肯定比军人高。能够被选拔到边防上来管理军队的武选官不少都有背景，大多是开国元勋的子孙后代。不过即便如此，他们在抵达边防岗位之前的主要履历可能只是管仓库，至多是个城市公安局长或者乡村治安巡逻队长。用武选官来管理军人，这就让“铁打的营盘流水的兵”之外，又多了一重“流水的官”。这种机制，分权很彻底，但就战斗力的养成而言，“将不知兵，兵不知将”。这样的军队上战场，吃败仗一点儿都不奇怪。仁宗的时候范仲淹在西北整军，神宗和王安石改革军制，都是希望在军队和统兵官之间建立相对稳固的联系。可是谁也不敢或者不愿触动“兵权宜分”的红线。

为防止地方割据，从中央到地方，权力分割、互相制约、互不统属

以上是兵权，下面来看政府。先说中央。宋朝的中央政府是“三权分立”的，行政、军政、财政分别由中书、枢密院、三司三个机构管理。中书就是传统意义上的宰相府。但是，跟传统宰相府包揽一切、无所不统不同，宋朝的中书不管军政，也不管财政。枢密院的级别比中书略低，三司更低，但是，这两个机构的长官都是直接向皇帝负责的。枢密院负责军队的调度等等；三司负责国库里究竟还有多少钱等等。在宋朝中央，还设有两个非常重要的机构——御史台官和谏院，前者负责行政监察，后者专司舆论，皇帝的错误、朝政的缺失，御史台官和谏官都可以提出批评。御史台官和谏官的活跃让宋朝政治一度呈现出积极的状态，这是一种宝贵的自我纠错机制。

从地方上来看，宋朝的地方政府比较固定的设置是州县两级。很有意思的是，州长的头衔不是刺史，而是知州，县长的头衔也可以叫做知县。知州是“知某州事”的省称，什么意思呢？以其他身份（通常是中央官）管理某州事。这种听起来很“临时”的头衔的确是新制度。在统一战争过程中，宋朝在新收复的土地上不再任命刺史，而是派其他官员来管理该州事。为什么要这样做？因为之前的刺史多半是军人，以至于刺史头衔本身被赋予了军政一把抓的军人政治色彩。而宋朝政府绝不想让军人再度掌握地方，因此，他们要从中央派出文官去管理州政。文官知州，手里又没兵，当然不会形成割据隐患。知州还有一个新设的副手叫做“通判”。曾经有通判与知州闹矛盾时自称“监州”，说自己是皇帝派来监视知州的特派员。通判起初的确有这功能，后来天下太平，通判的监视功能退化，但是知州有什么重要文件，还需要跟通判联署，所以，通判对知州仍然在一定程度上构成了制约。

宋朝建立之前，在州之上其实是有大行政区实际存在的，比如，一个节度使就管着好几个州。当然，也正是因为辖区广大，手里又有兵，节度使才最终走到了中央控制的对立面，成为分裂割据因素。宋朝建立之后，把节度使的辖区从几个州缩小到一个州（也就是节度使的驻地州），让节度使从雄踞一方的诸侯蜕变成区区一州之长，到后来，又干脆用文官知州取代了它。节度使没了，大区域的管理需求还是存在的。既要管理，又要防止割据，怎么办？宋朝的办法，是在州之上设置职责各异的多种大区域管理机构，每一种只负责一个方面的事情，转运使负责财政、上供物资转运，提点刑狱使负责司法监督复核，经略安抚使负责军队的管理，各管一摊，互不统属，分别向自己的中央上级主管部门负责。这些职能各异的大区管理机构，通常都负有监督区域内州县官员的责任，还是中央的耳目。

皇帝也受到各种制度传统的约束

受到分权制衡精神影响的不止是武装力量和政府，皇帝也在其中。这并不是说有哪个机构或者个人在制度上分割了皇帝的权力，而是说皇帝也受到各种制度传统的约束。首先是皇帝的宗族——天皇贵胄们被关在了政府外头，开国三兄弟的子子孙孙被国家用锦衣玉食养着，其主要作用是为皇位提供备胎——万一皇帝生不出儿子，还得用他们来保证赵宋江山的血统，但是，宗室不能参与政治。对于后宫和宦官，宋朝也都各有一套。实践证明，宋朝对于这些皇帝身边人的隔离管理是非常有效的。“本朝百年无内乱”是很多宋朝人引以自豪的政治成就。其次，宋朝的官员有着批评皇帝的制度、渠道和态度，论制度，宋朝有专以批评纠错为职责的御史台官和谏官，他们享有言论特权；论渠道，不同级别的官员可以通过面见皇帝、书面上疏等多种方式提出自己对国家大事、朝政缺失的看法。论态度，多数皇帝有大度包容之量，赵宋祖宗家法，“不杀大臣，不杀言事官”，尊重官员作为儒家学者的尊严。优秀官员有大忠爱国之义，在他们心中，是非法度比皇帝的好恶更重要，“人臣以公正为忠”、“以道事君”、“从道不从君”，所以，在宋朝，你会不止一次地听到一个不大的官儿敢于义正词严地对皇帝说“这是我的工作，我愿意用生命来捍卫它，陛下不能侵犯我的职责！”

人事管理分门别类、互相牵制、各用其所长

宋朝政府的人事管理制度也是很值得一提的，它的特点同样是“分”。如果我们把军人之外服务于政府中的各种官员都算在一起的话，宋朝的官员其实有三种——文官、武选官还有宦官。文官的核心是科举出身的，进士出身的官员是其中最高素质的官僚群。其次是武选官，就是上面提到的那种不专业的统兵官。宋朝宦官的数量和行政事务参与度都比我们正常想象的大，而且，他们并不像明朝的宦官那样腐败，所以我把宦官也算成一种官员。这三种官员按素质排，是文官>武选官>宦官，按与皇帝的亲密程度排，则正好倒过来，宦官>武选官>文官。所以在很多机构，特别是经济管理机构里边，还有就是在军事行动当中，通常是这三类官员都有或者至少有两类，这样做的目的，是明摆着的——让他们互相牵制，各用其所长。

总的来说，北宋的制度，在方方面面都精巧地贯彻了分权制衡的精神。唐朝灭亡的历史教训、五代军人跋扈的鲜活记忆，给北宋统治者以深刻的教训。宋朝制度在“防止出毛病”方面毫无疑问是成功的，上层无内乱，下层也没有出现全国范围的大规模民众反抗。但是，在某些方面，比如军队的建设方面，就被捆住了手脚，损失了效率。分权制衡与效率兼得的制度，能不能做到，怎样做到？宋朝没有给出答案，只提供了个案，今人可以自行探寻。

本文来自《北京日报》2014年8月11日第19版，原文标题为《北宋精致的分权制衡》作者赵冬梅现为北京大学历史系教授。

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