要不要控制人口？这是每个时期中国国家决策层都需要思考的决策。而其思考问题的出发点，却不是人口本身，而是政治与经济。从“上层思想”的规范结构来看，人口附属于政治、经济的思路有两个方向截然不同的理念机制：

第一，鼓励人口的理念机制是：“革命-运动-人手论”。毛泽东时代的“革命”理念建构了“运动”的经济战略，即发动广大人民群众的力量，而对人民的数量需求进而又建构了“人手论”的政策偏好。只要坚持“革命”的政治理念和“运动”的经济战略同时存在，国家就永远不会去管控家庭户的人口再生产，紧缩人口的计划生育就永远无法变成基本国策，甚至也不会进入公开讨论的政策议程。“为革命抓计划生育”只能是一句不符合逻辑的假口号——为了革命，人口只能是愈多愈好。革命话语认为，只要通过革命解决了生产关系的矛盾，生产力的发展就不是问题。

第二，控制人口的理念机制是：“发展-计划（规划）-人口论”。邓时代的“发展”理念逐步建构了“去运动”思维的“计划为存量，市场为增量”的混合经济战略，进而建构了“人口论”的政策偏好。“发展”理念认为生产力发展的问题不能通过生产关系的革命来改变；要有计划地发展，就必须控制人口。更进一步，人口是计划存量中最关键的控制要素，因此，对于国家决策层来说，针对人口的计划是不容讨论的。国家主导的发展，是力图对计划存量保持尽可能多的控制。进入后邓时代，尽管市场已经在计划之外不断发育，成为存量之外不可忽视的增量，但人口、资源、环境等重要经济背景变量仍然是政府“承诺”控制的约束性指标，计划思维及其衍生的规划话语反映的仍然是政府对社会、经济必须保持控制的习惯思维。

综合这两个理念作用机制，我们就可以回答如下悖论：计划生育为何不在计划时代却在市场时代全面铺开？答案是：就国家决策层的“上层思想”而言，作为“前三十年”的毛时代是一个革命话语与计划思维冲突的阶段，鼓励人口与控制人口的两个机制同时存在，领导人之间政经理念的不一致导致了人口政策理念的内在矛盾，因此，纵贯整个“前三十年”，国家都无法推出步调一致的生育控制政策。而作为“后三十年”的邓时代及其后邓时代，尽管市场经济及其思维不断扩展，但在放弃了革命话语的国家决策层那里，计划思维却与发展话语达成了理念上的高度一致，计划人口变成了确保国家发展战略得以执行的基本态度。

作为初步的理论探索，我们将具体讨论下面五个关键政策节点。

1954-1959：为何有一个政策的窗口期？

虽然在1957年2月毛泽东发表了支持节育的讲话：“要提倡节育，要有计划地生育”，但是，出于“不断革命”的政治理念、“人定胜天”的经济运动思维，以及对国际形势的政治判断，他在人口问题上的立场随后迅速发生了转变。1958年批判马寅初的“新人口论”之后，紧接着是发动大跃进，建国以来党内逐步孕育起来的人口控制思想受到严重干扰。究其根源，正是党内持有“革命”与“运动”理念者压过了相对强调“计划”的理性官僚。“人定胜天”又加强了“人手论”，认为生产关系可以超越生产力，尤其是人口与经济的现状。因此，人海战术就可以释放农村的剩余劳动力。

1957年5月，毛泽东就将他在2月最高国务会议上的讲话进行了修改：“我国有六亿人口，好处在这里，困难也在这里。困难就是矛盾，矛盾总得去解决，也总是可以解决的。我们的方针是统筹兼顾，适当安排。”随后，毛泽东更是直接肯定了人还是多点好。1958年1月，他在最高国务会议上说：“人多好还是人少好？我说现在还是人多好，恐怕还要发展一点。”但是，大跃进经济战略的失败以及随后”三年自然灾害”带来的粮食危机，让节制生育的思路由是得以重新酝酿政策联盟。

但是，由于毛泽东个人持有坚定的“革命”理念，因此，党内的人口控制思想仍未统一，计划生育也无法全面铺开。纵观1949-1969年，按照计划官僚的理性思维，计划生育势在必行，但毛泽东的个人理念的作用而导致计生政策并未真正实行。从外部观察来看，这个阶段的人口政策是处于一种“没有决策”的状态。总的来看，这一时期不同领导人之间的理念分歧以及他们背后“革命与发展”、“运动与计划”的话语冲突，让受到”三年自然灾害”冲击的决策层没有机会去全面展开计划生育。

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