【内容提要】 2009年特别是2012年以来，美国战略界对全球海洋战略环境的认知发生了重大变化，愈来愈将大国战略竞争视为美国面临的最大海上挑战，认为冷战结束后二十余年来的美军海上战略优势和行动自由正遭遇着中俄等国的“侵蚀”。鉴此，美军开始重新强调马汉传统和与大国间海洋控制的竞争，围绕“由海向陆”到“重返制海”的海上战略转型，积极在战略、战术、作战概念、装备研发等领域进行全面系统的调整。文章通过对美军战略与政策文件的回顾与分析以及对其转型实践和具体行为的研究，回答美军海上战略为什么要转型、怎样转型以及转型的前景和影响等核心问题，力求对此次转型进行系统全面的分析。研究表明，此次转型聚焦“印太”、自下而上、突出体系联合及国际合作，相比历史上的历次重大海上战略转型，特点非常明显，中国等新兴大国海上崛起和技术变迁是其中最重要的两大动因。对于美军而言，转型仍然在路上，前期已经历了一个较长时间的酝酿，未来还将持续很长时间，尚存在较大变数，但大方向已经确定。由于此次转型很大程度上直接瞄准中国，其发展走向必将对中国海上安全环境构成重大威胁和影响。
【关键词】 美军海上战略转型；大国竞争；由海向陆；重返制海
【作者简介】 胡波，北京大学海洋战略研究中心执行主任、北京大学海洋研究院研究员（北京 邮编：100871）。
【DOI】10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2018.05.005
【中图分类号】 D815.5 【文献标识码】 A 【文章编号】2095-574X（2018）05-0073-25
美国历来是个有大战略传统的国家，自二战结束以来，美国对外战略的首要目标就在于防止欧亚大陆重新出现一个主导型国家或国家集团。为了实现这一目标，同时实现美国的国家利益特别是安全利益，美国从上到下、自政府到国防部乃至各军种，都有系列的相应战略规划。根据1986年的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法案》，总统每年需要向国会提交一份《国家安全战略》（NationalSecurity Strategy, NSS）报告，以系统阐述美国的国家安全战略。不过，在实践中，自罗纳德·里根以来的美国历届政府都未严格遵守此规定，有时会间隔一年甚至四年，截至2018年，一共发布了17份NSS报告。[①]国防部长领导制订《美国国防战略》（NationalDefense Strategy, NDS）报告，旨在阐述国防部执行国家安全战略的具体计划；自1997年起，国防部每四年发布《四年防务评估报告》(Quadrennial Defense Review, QDR)，对美国的国防战略、项目和资源进行广泛的审查和盘点，并按照国家安全战略的要求确定军力结构、装备和预算计划。美军参联会组织制订《国家军事战略》(National Military Strategy, NMS)，不定期发布成文的报告，意在明确美军贯彻国家安全战略和国防战略的具体方案和措施。
维系全球的海上优势地位一直被美国视为主导世界的支柱，因为“欧亚大陆是世界政治的中心，美国要影响欧亚大陆事务、成为世界大国，就必须跨过两洋向欧亚大陆投送力量或资源”。[②]美军海上战略即是在美国国家安全战略、国防战略和国家军事战略等的指导下，由美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合制订，重点阐述对海上环境的认知、战略目标的界定以及海上力量主要任务和能力等的政策文件。自1992年以来，美军成文的海上战略报告有三份，分别是1992年的《由海向陆——为美国海军进入21世纪做准备》、2007年的《21世纪海上力量合作战略》和2015年的《推进、参与、常备不懈：21世纪海上力量合作战略》。除了这些战略文本，美军还有一系列的作战概念和战略指针支撑海上战略的实施，主要如1997年的《前沿存在——由海向陆》以及《海军作战概念2006》和《海军作战概念2010》（NOC10）；为落实战略与作战概念，与海上力量有关的各军兵种也会频繁发布自己的战略规划与设计，有代表性的如2017年的《水面部队战略：重返制海》《对抗性环境中的濒海作战》等。完整的海上战略从上
到下可分为三个体系层次：战略、作战概念及相应的条令如《海军条令出版物1：海上战争》。它们都是由海军、海军陆战队和海岸警卫队联合拟制，并由三大海上力量指挥官共同签署的顶层文件。
事实上，为应对冷战结束以来剧烈变动的国际安全环境，美军的海上战略转型一直在路上，目前仍处在一个不断发展变化的进程之中。
一 “由海向陆”战略的提出及演变
冷战结束之初，苏联的海上威胁不复存在。美国在冷战中建立起来的强大海上力量，足以在深海大洋碾压任何对手，当时的防御重点不是应对强有力的敌方远洋舰队，而是濒海地区的水雷、快艇和小型潜艇这类威胁。美国海军的作战对象由“蓝水海军”转变为“黄水海军”，甚至是恐怖组织等非国家行为体。其作战环境也由远洋转变为近海甚至是沿岸，面对的威胁也由传统安全转变为包括非传统安全在内的综合安全问题。[③]而远洋威胁的消失以及军事上的足够自信，也助长了美国在濒海地区运用军事优势达到政治目的的兴趣。1992年9月，美国海军部长、海军作战部长和海军陆战队司令共同批准并颁布了《由海向陆——为美国海军进入21世纪做准备》的战略白皮书，将支援近岸和陆上作战作为自己的主要使命，使得美国海军上百年的以夺取制海权为中心的马汉传统（On the Sea），转变为以力量投送和对陆打击为重点的科贝特传统（From the Sea）。因此，美军的海上战略重点逐渐从大洋上的海洋控制争夺转向濒海地区的力量投送，力量结构特别是主要的水面力量都围绕着航母打击群（CSG）和远征打击大队（ESG）进行集中，成为火力强大的海上堡垒。“由海向陆”于是成为美国在冷战后进行的第一次海上战略转型，濒海战斗舰和DDG1000项目的上马即是这种战略思路的突出体现。
九一一事件后，美国军事战略重心转向反恐，海军更是被纳入到整个反恐战略体系之中，海军作战任务进一步聚焦近海和岸上支援作战，海军陆战队甚至成为“第二陆军”长期在中东地区作战。2002年版的《国家安全战略》指出，美国在传统军事领域具有较大的优势，没有对手敢与之正面对抗，相反，恐怖主义和“失败国家”带来的非传统安全挑战成为美国需要应对的头号任务。[④]针对恐怖主义集团或“失败国家”，时任国防部长唐纳德·亨利·拉姆斯菲尔德（Donald Henry Rumsfeld）和罗伯特·盖茨（Robert Gates）先后提出了“先发制人”和“不规则战争”的战略构想。为迎合国家安全战略和国防战略，美国海上力量加速“由海到陆”的战略转向，特别强调全球快速机动和对陆打击能力。2003年的《海军作战部长指南》，前所未有地强调进攻能力，提出海军三大战略任务是“海上打击”、“海上盾牌”和“海上基地”。航母战斗群改称为航母打击群，并减少了航母编队舰艇数量，在东西海岸各部署一支远征打击群（ESG）。[⑤]2007年版的《21世纪海上力量合作战略》将前沿军事存在列为首要能力，提出全球力量分布要超越传统的部署区域，特别是非洲和西半球，以呼应从人道主义援助到日益严峻的反恐和其他非常规战争行动。[⑥]
二 美国的海上战略焦虑与“重返制海”
近年来，美国在战略文件中日益渲染所谓的“反介入/区域拒止”威胁，认为美国的海上优势在冷战后首次遭遇严重威胁，不再能够随心所欲地应用海上优势或制海权，强调“马汉又回来了”，要重夺制海权。这种认识也直接影响了美国的国家安全战略和国防战略，2017年12月18日发布的《国家安全战略》和2018年1月19日发布的《美国国防战略》概要明确指出，“与中俄间的战略竞争，而非恐怖主义，才是当前美国为维护国家安全要必须首先考虑的威胁或挑战。”[⑦]
（一）关于海上战略环境的认知变化
2015年前后，美国战略界实际上已有定论，认为美国面临的海上战略环境已经发生巨变，“失败国家”和恐怖主义虽然仍能构成广泛的重大挑战，但大国地缘竞争已经上升为头号海上威胁。“今天的安全环境已经与我们过去25年习以为常的战略态势截然不同，这需要新的思维和行动方式。”[⑧]这种认知自2009年前后开始发酵，经历了一个不断演变的过程。美国对海权的重新审视，一方面是考察全球化、技术创新对海权的影响，另一方面则是探讨新兴大国海上力量发展对美国海权优势的挑战。[⑨]
首先，“反介入/区域拒止”(A2/AD)被认为是最大的威胁和变数。美国战略界对“反介入/区域拒止”的关注与研究经历了一个从技术、战术再到战略的渐进过程。早在20世纪90年代初，美国国防部净评估办公室安德鲁•克雷宾涅维奇（AndrewF Krepinevich）等人在其撰写的《军事革命》的报告中指出，随着第三世界国家掌握一定数量的弹道导弹、巡航导弹及高性能飞机等远程武器系统，美国遍布世界的前沿基地将遭遇严峻挑战，在冲突或危机时期，它们不仅不能给予盟友信心，反而成为美国的焦虑源头或包袱。2003年在《应对反介入和区域拒止挑战》的报告中，克雷宾涅维奇等人正式提出了“反介入/区域拒止”概念。[⑩]此后不久，该概念被美军所接受，如2004年的《美国国家军事战略》明确要求美军要增强在“反介入环境”中的行动能力。[11]不过一直到2008年，美国军方仍只是泛泛的关注，对“反介入/区域拒止”的关注还停留在技术环境层面。
而2009年至2012年，“空海一体战”和《联合介入作战概念》（JointOperational Access Concept）的酝酿与发布，则标志着美军已开始从战术上严肃看待所谓的“反介入/区域拒止”威胁。无论是“空海一体战”还是“联合介入作战”概念，目标均直指“反介入/区域拒止”挑战。前者强调网络化、一体化和纵深打击，意图直接摧毁反介入的平台、资源和网络；后者要求针对“反介入/区域拒止”威胁，美军要增强“跨领域协同能力”，就是将不同领域内的能力进行互补性地利用，以建立联合领域优势，提供任务所需的行动自由[12]（这两大概念在2015年1月8月被合并为《全球公域进入与机动联合概念》JAM-GC[13]）。2010年的《四年防务评估报告》将慑止和击败“反介入/区域拒止”威胁作为美军的六大主要使命之一。[14]同年发布的NOC10认为美国海上控制主要面临着对手日益增强的蓝水海军、“反介入/区域拒止”武器和信息战等方面的威胁。[15]
2012年的《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》的发布，是继九一一事件之后美国安全和国防战略的又一次重大转变。美国宣布结束伊拉克战争，并成功击毙本·拉登，以反恐战争为首要任务的国防战略宣告结束。该国防指针正式提出“亚太再平衡”战略，与此前泛泛关注“反介入/区域拒止”有很大不同，此次重点强调了中国和伊朗等国构成的所谓“反介入/区域拒止”威胁，要求美军提高联合行动介入、维持水下战优势、发展新的隐形轰炸机、加强导弹防御、提升重要太空平台的生存能力和效率。[16]
2013年以来，美国战略界越来越认为，国际安全环境已经发生了质变，冷战结束后形成的美国单极主导地位已经丧失，中国在东海、南海的行为以及俄罗斯兼并克里米亚的行动，标志着大国战略竞争正在回归世界。[17]美国的海上主导地位正在遭遇着强有力的竞争者、敌对国政府和装备精良的非国家组织的挑战。2015年的《21世纪海上力量合作战略》指出，“印度洋—亚洲—太平洋地区的重要性日渐增长，正在构建和部署的“反进入/区域拒止”能力对我们全球海上进入能力构成挑战。”[18]事实上，该战略将中俄等国带来的所谓潜在高烈度挑战列为美国面临的最大的地缘环境和军事环境变化，这与2007年的海上战略对恐怖主义等非传统安全威胁的强调形成鲜明对比。由于精确制导武器的广泛扩散，濒海地区正成为最危险的地缘空间，平台越大、风险越高。美国海上力量的中坚——航母打击群的生存和能力可信度正在下降，特别是在接近强大对手的濒海区域。海上环境的这个重大变化将给舰队带来战术、操作以及战略层面的诸多影响。[19]而且，美国越来越将“反介入/区域拒止”看成是个重大的战略问题，并积极寻求战略回应。美国著名海权战略专家萨姆·探戈里蒂（SamJ. Tangredi）认为，要想切实有效应对“反介入/区域拒止”，仅凭军事手段是远远不够的，还需要包括政治、外交和经济等手段在内的整体战略。[20]
其次，美军也越来越重视中国海军的远洋行动能力和俄罗斯的海上复兴。在相当长的时期内，除了潜艇之外，美军并不太在乎其他大国海军的威胁，但近两年，随着中国海军现代化的快速发展和俄罗斯海军的复兴，美国开始重新担心自己的海上主导地位和海洋控制能力。“一些对手在精确制导武器、岸基传感器以及区域内的空中和水面平台等方面有足以抵消美军力量的巨大优势，能够将海上拒止能力升级成夺取和维持制海权的能力”。[21]从在濒海地区的自由行动受限到可能失去制海权，美国对中国等新兴海洋大国的焦虑到达了一个前所未有的新高度。2018年的《美国国防战略》指出，“中国军事现代化的近期诉求是要构建在印太地区的区域霸权，长远来看是要取代美国的全球主导地位”。[22]目前，海洋已成为全球大国竞争的角斗场，美国认为中国和俄罗斯都拥有在全球层面、全领域挑战美国（海上霸权）的能力。[23]
最后，所谓“灰色地带”策略或竞争被看成是最重要的新兴挑战。按照美国防务专家的定义，“灰色地带”是指介于战争与和平之间的竞争与冲突，它可以发生在国家内部、国家之间以及国家与非国家行为体之间。这种对抗通常发端于执法力量或其他非军事力量的摩擦，对现状的改变是渐进的，性质介于执法与战争、合法与非法之间的模糊地带。[24]之所以称之为“灰色”，是由于其有以下三大特点：冲突性质的模糊、参与行为体的不透明、相关政策与法律框架的不确定。[25]中俄采取的这类灰色地带策略虽然不至于突破传统高强度冲突的门槛，但却在利用太空、网络和电磁空间规则的缺陷或漏洞，改变国际秩序。[26]
“灰色地带”理论是美国战略与防务界近些年发明的新概念，中国在南海和东海的维权行动被视为“灰色地带”理论的典型实践。美国流行的看法认为，中国正在这些地区持续不懈地推进其海上主张，在避免与邻国和美国爆发战争的前提下，不断通过岛礁建设和执法对抗渐进改变争议现状，并持续“损害”美国的战略信誉和信心。[27]在海上亚洲，美国面临的最大现实“威胁”不是来自中国“挑起”的战争，而是中国“发起”的各类“灰色地带”的胁迫。[28]
（二）“重返制海”战略构想的目标与内涵
2010年的美国《海军作战概念：执行海洋战略》把海洋控制定义为“在陆军、空军以及其他力量的恰当地配合下，运用海上力量在关键海域有效达成军事目标的行动。”[29]2017年5月发布的《未来海军》白皮书明确了美国海军在远洋、近海和濒海地区不同的控海任务，要求在这些不同类型的海域，美国海军都必须要具备攻击、欺骗和防御敌方导弹、潜艇、网络和电子攻击的足够能力。[30]需要指出的是，当今的海洋控制涉及水面、水下、水上、太空和网络等所有的领域，正变得越来越复杂，也越来越具有挑战性。而美国近期炒作的“制海”实际上是要谋求对包括海域在内的立体空间的掌控，已远远超出传统海洋控制的范围与内涵。
很大程度上，海洋控制并非是一种要实现的目标和现实，而是一种能力。狭义的海洋控制通常被理解为对海洋交通线的掌控，以便自身对海洋的军事和商业利用，同时阻止对手使用海洋。广义上讲，海洋控制指的是，在战时利用特定海域及其上覆空间实现军事和非军事目的的能力。在和平时期，没有哪国的海军实现了事实上的海洋控制，海洋控制表现为一定程度的海上影响。在两个海上强手的较量中，完全控制海洋为己所用或完全阻止对手使用海洋的情况，是不太可能的或较少出现的。[31]
“重返制海”即为重返海洋控制（Returnto Sea Control），旨在维持美军在全球海域的自由行动能力，并阻止对手利用海洋损害美国及其盟友的利益。[32]海洋控制是实现全域进入、威慑、力量投送和海上安保等海上力量其他战略目标的前提，美军重提海洋控制至少有以下两层意思：一是重新将确保美国对全球海洋特别是濒海地区的海上优势作为海上力量的主要任务，弥补过去二十多年所忽视的高强度对抗能力的建设与维系，如反潜、电磁对抗、反舰作战和区域防空等，以适应竞争和对抗激烈的海域。美国战略界认为，这些年美国海军久疏战阵，早已习惯对全球海域的绝对掌控和任务海域的自由与非竞争性。二是赢得新一轮的海权竞争，虽然美国对自己的海上优势仍十分自信，但随着中国的海上崛起以及俄罗斯海上力量的复苏，美国在濒临欧亚大陆的部分近海区域确实无法再随心所欲。特朗普政府的首版《国家安全战略》报告和《美国国防战略》报告都重点谈到了中国在“印太”地区给美国带来的海上挑战，凸显了美国的海上焦虑和重启海权竞争的战略意图。另外，海权的竞争历来都是力量和规则两个层面，美国所谓的“重返制海”实际上也包含对海洋规则和秩序的再确认或强化掌控，防止中国等国家通过战争或非战争的方式改变地区安全规则。
（三）实施路径和手段
为了推动并实施海上战略转型，美军已经开始全面布局，并全力进行路径和手段创新：
第一，增加作战平台数量。美国军方、国会和战略界都认为当前的美军舰队规模已经日益无法胜任美国海军所承担的繁重复杂职能，对增加舰艇数量已是异口同声。根据《2016年国防授权法案》，美国国会授权战略和预算评估中心（CSBA）、米特（MITRE）公司和海军分析中心三家机构对2030年的舰队结构进行前瞻性研究。虽然三家机构对舰队的具体组成有较大差异，但都认为舰队规模应维持在350艘军舰左右，其中包括有人和无人作战系统。2016年12月15日，海军抛出了一个355艘船的海上兵力结构目标。[33]不过，这个目标并不能迅速实现。根据美国国会预算办公室的最新估计，美国海军最早能实现355艘目标的时间也在2037年。如果在大规模造舰的同时，对现有的一些大型舰船进行延寿，将在2028年左右实现355艘的目标。[34]
第二，创新作战概念。除扩展舰队规模之外，创新作战概念是另一大重要路径。[35]为此，美军要建设一支规模更大、部署更分散、作战能力更强的舰队。[36]自2009年以来，美国海军、海军陆战队等积极在军种内外探索新的作战概念，这包括“空海一体战”、联合介入作战、全球进入和濒海作战等。其中，“分布式杀伤”被视为改变游戏规则的作战概念，是“重返制海”的主要战术路径。2015年初，美国防务界开始酝酿“分布式杀伤”（Distributed Lethality）概念，最先的讨论发布在《美国海军学会学报》，由美军水面部队司令托马斯·罗登(Thomas Rowden)等人发起。[37]2017年1月的《重返制海》文件详述了“分布式杀伤”的概念内涵。按照美国军方的说法，“分布式杀伤”有三要素：（1）增强每艘舰艇的进攻能力，将每一个平台和单位都尽可能地武装起来，从驱逐舰到濒海战斗舰，从后勤补给舰到两栖登陆舰，以击败强大对手。将火力分散部署在更大数目、战略价值较低的舰船上，有助于扭转目前对美国不利的海上环境，增强美国的战略纵深，并降低误判的风险。[38]（2）尽可能地分散化部署力量，将力量广泛分布在不同的地理空间，迫使对手同时应对大量的目标，并面临来自不同地理空间的进攻。（3） 给予舰艇复合型的资源以坚持战斗。增强每艘舰船的防御能力，以更好地应对来自太空、网络、空中、水面和水下攻击；通过新的网络和战术，最大化利用舰艇间日益提升的联合防御能力；即便是在有战斗损失和指控系统退化的环境下，也要能够战斗。[39]目前来看，“分布式杀伤”的建设重点是水面部队，特别是要提升舰船的反舰作战能力。这些概念的假定作战环境和假想敌，都与中国有关，多数概念都是直接瞄准中国的。
第三，研发颠覆性技术或作战平台。技术创新和质量优势一直是美军的建军法宝，在国防投资领域，美国一直试图保持相对其对手一代至两代的技术差距。不过，美军认为当前技术发展和应用的速度并不令人满意，主要原因是传统的创新机制和官僚体系跟不上技术进步的速度，如果没有重大变革，美国将在海上主导地位的竞争中失败。[40]
随着中俄等国的军事现代化以及精确制导武器的全球扩散，美国在20世纪80至90年代构建的技术优势正在快速减弱，而中国等国却正在对美国形成一定的数量优势。对此，美国国防部于2014年提出第三次“抵消战略”，试图通过利用美国在无人系统和自动化、远程隐形空中作战、水下战以及复杂系统工程与集成方面的“核心能力”，以更多元的方式来投送力量，从而能够在总体上反制对手在“反介入／区域拒止”能力方面的投资，抵消对手的导弹库存或数量优势。美国海军作战部长约翰·理查德森（JohnRichardson）认为，一支更好的海军（abetter navy）需要致力于提高每一艘船的作战能力，它们包括定向能、高功率微波武器、激光武器、电磁战和无人系统等。[41]美国海军近年来在无人和智能系统领域投资巨大，在其2019年预算中，MQ-25“黄貂鱼”的研发投入居然超过了哥伦比亚潜艇，达7.19亿美元。即将服役的MQ-25“黄貂鱼”、即将具备初始作战能力的MQ-4C高空长航时侦察无人机以及MQ-8旋翼无人侦察机将大幅提高海军航空力量的自主能力。
美军对“水下战”寄予厚望，认为该领域最可能产生颠覆性技术。伴随技术的进步，人类对深海的全面感知及在深海大规模的活动正在成为现实。大数据能实时运行复杂海洋模型，新燃料能提升水下平台的续航和隐身能力，用于长时间军事行动，无人潜航器（UUV）和远程潜航器已开始普遍用于深海活动，新的通信技术可能使得水下远距离的常态化沟通成为现实。[42]美军早在21世纪初就开始进行水下系统或水下战的规划与设计，海军部曾先后发布多版《UUV总体规划》和《水下战纲要》。2015年发布的《21世纪海上力量合作战略》提出，为了实现海洋控制和力量投送，美国将会进一步探索水下技术，提升水下传感器性能，提高反潜作战能力，发展水下潜航器。[43]按照规划，美军将通过大力发展以UUV为主体的自主水下战装备，构建起包括潜艇、潜射无人机、分布式反潜系统、深海基地等装备和系统的立体水下作战体系。
第四，大战略路径在于发掘盟友能力。在相对实力下降的背景下，美军在海上战略转型过程中必然更重视盟友的作用和贡献，这包括权力和规则两个维度。同样是重视盟友作用，特朗普政府与奥巴马政府有较大不同。前者基于权力现实主义理念，在“美国优先”的认知背景下，更强调盟友的付出，要求盟友为自身安全和美国安全做出更大的贡献；后者在自由主义霸权原则的影响下，更强调盟友体系对于美国维系全球领导地位的作用。随着自由主义的感召力大幅下降，美国可能将越来越倾向于现实主义路径，特朗普政府当前的做法实际上很有代表性，即非常重视挖掘盟友潜力，释放盟友能力，同时为自己减轻包袱。今后，美国与其盟友关系的进一步“去虚就实”很可能会常态化，一定程度上将不受政府更替的影响。
其具体做法则是一方面要求盟友提高预算比例，更多购买美国武器，加强自主防御能力，当然美国也会力所能及地给予军事援助；另一方面，牵头或参与一些地区安全网络，推动盟友及伙伴们的合作，加强合力。新版美国《国家安全战略》和《国防战略概要》报告就着重强调了如何在“印太”地区激活包括印度、澳大利亚、东南亚国家、中国台湾地区、日本及韩国等在内的所有关键节点，组建全区域的安全网络。美国之所以将“印太”战略和“印太”概念提到如此高的位置，很大程度上即是为了更好地整合整个“印太”地区的资源，以更好地制衡中国的“海上扩张”。在新的合作理念之下，美国很可能会给予日本、澳大利亚及印度等盟友或伙伴更多的自由度和空间，鼓励它们在“印太”事务中发挥更大作用，以弥补美国国力相对下降带来的实力不足。
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