三 当前美军海上战略转型的主要特点
此次海上战略转型发生在全球海上战略格局巨变、全球性海上安全形势日益复杂的大背景之下，对于美军而言，也将是自19世纪末以来的最重大、最复杂的战略变革。对比美军此前的历次海上战略调整，有三大特点非常突出。
（一）强调联合与合作
无论是在战略设计、作战概念创新还是装备研发等方面，此次转型过程中，美军都十分强调联合与合作。一方面，海上力量各军种——海军、海军陆战队和海岸警卫队间的融合与联合日益增强；另一方面，除了联合制定海上战略文件外，近年来三方在作战概念和条令更新方面的一体化程度也越来越高。2013年1月，三方联合发布《海上安全合作政策：海军、海军陆战队和海岸警卫队的联合视角》（MaritimeSecurity Cooperation Policy: An Integrated Navy-Marine Corps-Coast GuardApproach）文件，规划了从行动、计划到机构协调的系列合作政策，以维护海上安全。
海军和海军陆战队的联合和一体化程度发展到了一个新的阶段。2015年 8 月，美国海军作战部负责作战、计划和战略的副部长、海军陆战队负责作战发展和一体化的副司令发布了一份规划指令，正式确定了“对抗性环境中的濒海作战”概念发展小组的任务指南。该小组旨在美国海军和海军陆战队之间构建一体化的指挥控制架构，以实施一体化海上作战、陆上作战、海陆双向作战。经过相关的演习和训练验证后，美国海军和海军陆战队在将海军陆战队纳入合成作战指挥体系、将合成作战司令部确定为两军种常设指挥机构的问题上形成共识，认为常设合成作战机构有助于同时进行一体化的进攻和防御性作战行动，以应对多个目标和多种威胁的结论。海军作战出版物《合成作战：战争战术层面的海上作战》（NWP3-56）进行了修订，包括让陆战队空地特遣部队指挥官担任作战指挥官等新的调整内容。[44]
2015年的美国《国家军事战略》指出，为应对日益增强的“反介入/区域拒止”挑战，美军成功的关键在于提升联合互操作性（Joint Interoperability），在军种、盟友、跨部门和商业伙伴之间部署更安全、更具通用性的系统，这包括联合信息环境、全球一体后勤和一个整体的联合ISR计划。[45]2018年的《美国国防战略》强调与盟友间的军事互操作性（Interoperability），指出互操作性是作战概念、通信、情报共享和设备等所有联合行动要素中的首要问题。[46]“分布式杀伤”概念不仅要求美军海、空力量之间能充分进行传感器情报信息共享及火力协同，通过综合防空和导弹防御(Integrated Air andMissile Defense, IAMD)和海军综合防空火控(Naval Integrated Fire Control-Counter Air, NIFC-CA)等系统，最大可能地发挥每个作战单元的潜能和整个体系的效率，还希望通过联合的武器研发和部署，在全球建立一个强有力的分布式海上力量网络。例如，随着越来越多的盟国部署“宙斯盾”系统和购买联合攻击战斗机（F-35），盟友间武器平台的通用性和联合作战能力将大大增强。[47]
（二）自下而上与自外而内的酝酿
美国1992年和2001年的战略转型都是由重大事件推动的，前者是由于苏联的解体，后者是因为九一一事件。因其事发突然，所以都是自上而下的战略设计，海上战略是依据当时的国家安全战略和国防战略等上位战略文件迅速确立的。而2009年以来的情况则有很大不同，虽然国际海上安全环境确实在发生巨变，但这种变化是渐进的，是不易为人所迅速感知的，往往是智库或军兵种率先做出思考和研究，然后相关成果在军种、跨军种的报告内得到体现，最后被国防部甚至政府纳入国防战略和国家安全战略之中。如“空海一体战”作为一个军种间的联合概念，经过几年的研究与论证，后被参联会的JAM-GC所吸收。而海军、海军陆战队对“反介入/区域拒止”的认识以及应对思路，最后也体现在2015年的《海上战略》之中。至于“反介入/区域拒止”和“分布式杀伤”等概念本身，实际上是自外而内酝酿的，最先是由战略预算与评估中心、海军学会等智库提出和探讨的，后来逐渐被美国海军、国防部和政府所接受。
美国海军在海上战略转型过程中形成的一些概念和理念还被其上位战略文件如《国家安全战略》《美国国防战略》和《国家军事战略》所接受和采纳。特朗普政府的首版《国家安全战略》和《美国国防战略》在对大国地缘政治竞争和“印太”战略形势等的认识方面，很大程度上来源于此前美国战略界对中美海上地缘竞争的认知和共识。这两份报告的文本中大量使用了海上胁迫、重构区域秩序、南海“军事化”等此前海上战略相关文件中的措辞。如，“中国的基础设施投资和贸易策略被用来强化地缘政治野心，中国在南海建立军事基地的做法危害自由贸易、威胁其他国家主权，并破坏地区稳定。”[48]
（三）聚焦“印太”及中国
“重返制海”战略很大程度上催生了美国的“印太”战略，“印太”战略中的首要关切即是维系海上主导优势。“印太”地区无疑是美国此次海上战略转型的焦点。而美国此次“印太”战略的核心在于军事安全领域，主要目的是防范中国的海上崛起，维系美国在西太平洋和印度洋的地缘主导地位，它很大程度上是一种海洋地缘竞争战略。
冷战结束以来，亚洲大陆的濒海区域一直是美军海上战略的实施重点，特别是2012年美国启动 “亚太再平衡”战略后，美军海上战略聚焦亚太的趋势更加明显。“亚太再平衡”战略特别是其军事内涵深得共和、民主两党的共识，特朗普上台后，美军全球部署重点转向亚太依然在加快进行。美军在亚太地区两个60%的2020年目标有望提前实现，即，至2018年3月，亚太部署的水面舰艇和海外空中力量已接近60%，潜艇力量甚至超过60%。2017年底，美、日、澳、印宣称要打造“印太”战略，特朗普政府已正式以“印太”替代亚太的地缘概念。2018年5月30日，美军太平洋司令部更名为美军印度洋-太平洋司令部（Indo-Pacific Command），凸显了对印度洋战略地位的重视。
确立“假想敌”向来是美国制订海上力量发展方向和海上战略的首要课题，将竞争对手预设为假想敌并进行战争准备一直是美国海军军政精英推动海军建设的传统。[49]新一轮的海上战略转型带有浓厚的中国色彩或中国因素，中国逐渐成为美国头号的海上“假想敌”。如上所述，自2009年以来，中国就成为美军的重点针对对象，美军一系列的战略、概念和设计等均为中国量身打造。起初还较少指名道姓，2015年开始，美国将中国视为最大的海上战略竞争对手的政策趋于公开化。2015 年2 月美国政府发布的《国家安全战略》报告指出，美国对中国军事现代化保持警觉，并坚决反对以任何胁迫方式解决领土争端。[50]其后，在美国海军作战部、海军陆战队和海岸警卫队联合发布的《21世纪海上合作战略》中，指责中国在维护主权主张时使用武力或恐吓其他国家，加之中国军事意图缺乏透明度，导致了地区紧张和动荡，可能带来误判甚至紧张升级。[51]同年8月，美国国防部发布的《亚太海洋安全战略》量身定制地针对中国。报告认为，中国南沙岛礁建设对美中关系有严重影响，特别是中国的海上与空中行动，已大幅增加“不安全与不专业”的行为，其对于美国与美军的政策目标乃至于美军官兵的安全都产生“威胁”。[52]
四 美军海上战略转型发展趋势及面临的挑战
迄今为止，美军“重返制海”的战略转型的顶层设计已趋于完成，实施路径和手段也日渐清晰，未来的重点在于贯彻落实。当然，对于美军而言，这次转型不可能一蹴而就，转型将永远在路上。在作战概念、装备研发等方面，美军还将不断推陈出新；随着国际局势不确性因素的日益增多，美军的海上战略转型也必须随时进行局部调整以适应国际局势的变化。能够确定的是，在国际格局不出现剧变的情况下，美军此次海上战略转型的大方向将继续保持。鉴于特朗普政府首版《国家安全战略》和《美国国防战略》对大国战略竞争的大书特书，美国国内在该问题上的强烈共识，海上战略的发展方向和前景应该是已经确定的，变数在于美国究竟能走多远？能推进到什么程度？从大趋势来看，美军的海上战略转型将面临着战略透支、预算困境和技术发展不确定性的三大挑战。
（一）战略透支
冷战结束后，美国在全球海域的超强权势是建立在中俄等国家海上力量过度弱小的基础之上的，随着中国的海上崛起和俄罗斯的海上复兴，这种地位势必会受到一定程度的削弱。长远来看，世界海上力量格局将不可避免地走向多极化，虽然美国仍要比其他极强很多。
二战结束以来，导弹、远程空中力量、信息技术及航天科技等的发展，使得强机动性和远程投送不再是海上力量的专利；而“反介入”技术的大量运用也加大了海上力量的脆弱性，特别是在临近大陆的海域。在特定区域内，大陆强权相对于海上强权形成了一定的天然战略优势，一些海权专家将大陆国家的这种海上权力称之为“大陆海权”，[53]这种理论认为陆基战斗机、无人机、反舰巡航导弹和弹道导弹等武器能够使沿海国家在不必拥有强大海上舰艇编队的情况下，即可屈人之兵。在这种技术条件下，世界海上“老二”、“老三”甚或是中等国家都可能在特定海域对世界海上“老大”形成局部优势，传统的海洋霸权越来越难以构建和维系。可预见的将来，中、印、俄等后发海上强国虽然都无法在世界范围内挑战美国，但中国在西太平洋，印度在北部印度洋，俄罗斯在北极附近海域都有改变权力格局的潜力。长期来看，美国的海上主导地位将不可避免地衰落，世界海上力量格局将更趋多极化，而且处在“自己活也就必须让别人活”的时代，由于缺乏大规模战争的快速洗牌，国际海洋政治格局也必将日趋多极化。
美国当前的海上战略依然要求确保对所有海域的控制和战略优势，完全不考虑已经变化了的力量对比，目标与能力之间的缺口将会越来越大。巴里·波森（BarryR. Posen）认为，美国大战略的基础是克制。由于海洋把美国与欧亚大陆隔开，并为美国提供了有效的防御壁垒，加上美国的核威慑和欧亚大陆先天的相互权力制衡，难有国家或集团能对美国本土安全形成挑战，但美国也越来越没有资源能力维系自由主义霸权秩序，其代价过大且无甚必要。[54]
此外，恐怖主义、跨国犯罪、环境恶化和岸上治理缺失等全球性海洋安全问题日益严峻，应对这些问题越来越成为世界各主要海上力量的主要职责之一。作为世界上最强大的海上大国，美国在全球都有着广泛利益，同时也有着广泛的责任，一旦这些海上安全问题的危机升级或扩大，美国将不得不再次面临类似九一一事件后的战略困境。眼前威胁和潜在威胁的平衡往往很难把握，过于关注眼前威胁会显得保守，而过于忽略眼前威胁、夸大潜在威胁则是典型的战略冒进。在操作中，美军很难能够完全忽视上述海上安全问题和危机，转而全力应对中国等国家带来的所谓潜在战略挑战。
（二）预算的困境
美军内部、国会和战略界人士几乎都认为预算将是美国振兴海上力量、重返制海的最大挑战和变数。
按照重返制海的战略构想，需要大幅增加装备及人员数量，创新作战概念并加强颠覆性技术和装备的研发，它们成功实施的前提是预算的大幅度增加。然而，国防预算不可能在政治和经济真空中来设计，美国政府需要平衡军费开支与经济社会发展预算间的关系，而美国政府当前及未来的财政预算结构和发展趋势并不支持国防预算的长期大幅增长。
由于债务利息、社会安全和医疗等费用的持续上升，加之预期的收入减少，美国联邦政府维持政府机构正常运转的强制性开支（entitlements or mandatory spending）所占国内生产总值（GDP）的比重将不可避免地攀升。如果各项自主或弹性开支（discretionary spending）再得不到切实的削减和控制，未来几年，美国联邦的年度支出占整个GDP的比例将很快突破21%，至2027年，甚至将达到 23.6%，而过去50年的平均数是20.3%。财政赤字则将从2017年的-3.6%扩大到-5.2%。唯一的解决办法就是大幅削减弹性开支，从2017年的6.3% 降到2027年的5.3%，这要求同期军费与GDP的占比从3.1% 削减到2.7%。即便水涨船高，整个GDP增长了，税收净值也明显增加了，国防预算额度有望保持一定的增长比例，但显然空间并不大。
与此同时，美国政府却在全面强化军力，使得本就紧张的资源更加紧缺。国会预算办公室预计，按照特朗普政府的扩军强军计划，至2027年，美国的基础国防预算将增加到6880亿美元，而2018年至2027年期间，累计增加的成本费用高达6830亿美元。基于目前的计划，2018年至2021年的预算将确定无疑地触及《预算控制法案》（BCA）的上限，超出2950亿美元。[55]这些测算都还未考虑海外紧急军事行动（overseas contingency operations, OCO）的费用，如果美国遭遇重大突发情况甚至是战争，海外紧急军事行动的支出往往都是天文数字。尽管美国国会参众两院已经通过了高达7000亿美元的2018财年国防授权法案，较上一财年增长约14%。但至少到2021财年之前，2011年《预算控制法案》依然有效，真实的拨款额必然会较授权法案的额度有较大缩水。[56]事实上，即便按照理想的增长幅度，每年多出来的几百亿美元，要实现特朗普政府的国防抱负依然是杯水车薪。[57]
在陆上、空中、网络、太空及核武器等所有力量都在计划强军的背景下，军种间争夺预算和资源的斗争将更趋激烈，海上力量和主要围绕海上对抗而投放的资源就变得更不确定。国会预算办公室预计，算上军舰制造、舰艇行动及运营支持的成本，与此前308艘舰艇的设想相比，以2017年的不变价格计算，355艘的方案将需要平均每年增加110亿至230亿美元，这个数字还没有包括舰载的飞机、无人系统和武器等的费用。[58]要想不突破《预算控制法案》的预算限制，不打破军种间的政治平衡，就必须削减其他国防项目的经费。
无论是水下战的探索，还是分布式杀伤概念，都要求要么进行重新配置国防资源，要么大幅增加额外预算。考虑到海军建设周期长，维护和支持成本高，对已有国防项目计划的随意更改并不现实，且会造成巨大的预算浪费。出于扩大与对手技术优势的考虑，美国不可能放弃研制高精尖平台，现有福特级航母和哥伦比亚级弹道导弹核潜艇计划的费用接近4000亿美元，这更使得预算的腾挪空间相对有限。而一些中小平台的组网与新型作战概念的验证及运用代价也不菲，同样需要大笔的预算去支撑。尤其要指出的是，随着军队装备科技含量越来越高，现今装备不仅造价越来越高，而且使用与维护的成本也日益攀升，国防科研费、装备购置费和装备维修费三费的比例，基本保持在0.7∶1∶0.95的水平。[59]
另外，即使年平均预算充足，但如果预算不够稳定，也会给海上力量的建设带来严重影响。鉴于海上力量建设的周期长、见效慢的特点，一旦出现突发情况如大规模战争，其装备研发和采购预算可能不得不暂时做出一定的牺牲。正常进程被打乱后，即便后面压缩的预算能成功弥补，项目的周期和成本都将大幅增加。例如，此前，“哥伦比亚”级弹道导弹核潜艇项目“SSBN-（X）”就曾因为美军深陷伊拉克战争而使研发预算一度紧张，这直接导致了整个项目进度的延缓。
（三）技术发展的不确定性
在美军的此次海上战略转型中，技术创新被赋予了一个前所未有的位置，无论是力量建设还是作战概念创新，都离不开技术创新的支撑。
当今世界，科技创新能力的重要性远远大于工业化程度与规模，发展和使用高科技武器装备的难度与复杂程度远远超出以往的时代，研发周期往往持续十年甚至二十年，科技创新的难度急剧增大。与此同时，技术更新换代太快，对手的战略和作战平台都在急剧变化之中，超前的预研、预置变得异常困难，美国不可能再像第二次“抵消战略”那样花二十来年的时间从容地发展出一套有效的武器系统。
需要指出的是，被誉为第四次科技革命的核心技术如3D打印、人工智能和物联网等，都是对已有技术的集成化运用，还算不上颠覆性技术。或者说，有可能改变海洋空间和海洋政治格局的新技术还没有出现，尚在酝酿和试错阶段。目前，第三次“抵消战略”还处在从不确定性中寻找确定性的阶段，未来美军能否探索出一系列能够形成代差的颠覆性技术尚未可知。
此外，美国此次“抵消战略”发生在经济全球化全面发展的历史阶段，这与前两次“抵消战略”所处的环境有极大不同。由于经济全球化导致的世界分工，加之通讯技术日新月异和信息的加速扩散，军事技术的加速扩散变得不可避免。即便美国能成功地发展出一种颠覆性技术，也根本无法阻止中俄等“对手”进行学习和模仿。
转载请注明：北纬40° » 美军海上战略转型：“由海向陆”到“重返制海”
