“五年计划”的变与常：一项历史制度主义的考察

［导读］”十三五“规划从2016年开始，已进行到中间阶段，并将于2020年完成，而眼下又到了谋篇”十四五“规划的时候。作为国家治理的一项基础性安排，中国的“五年计划”经历了从经济发展计划到全面发展规划、从经济指标为主到公共服务指标为主的制度变迁。在作者看来，这种变迁是环境、观念、行动者三者互动的结果：一方面，环境开放诱发了“五年计划”的合法性危机，带来了制度变迁的压力，观念更新为变迁指明了方向，行动者的认知和博弈则是变迁的直接推动力量；另一方面，由于路径依赖的强大约束，“五年计划”制度并未在市场化洪流中退出历史舞台，反而通过适应性改造融入其间，形成了具有一种独特的市场化转型道路。文章仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

作为计划经济时代的产物，“五年计划”是中国政府干预和调控经济运行的一项基础性制度安排，经过六十多年的发展演变，这项制度仍然在中国经济运行中扮演着重要角色。目前相关研究大多致力于描述五年计划的历史演变过程，而很少关注该制度在不同历史时期发生变迁的动力机制。本文将基于历史制度主义视角，从环境、观念、行动者互动的视角出发，探讨六十多年来五年计划的变迁与延续，以期对深入理解中国政治的运行机制有所助益。

机构：从“国家计委”到“发改委”

建国初期，中央计划管理权属中央人民政府政务院财政经济委员会（简称“中财委”），具体执行机关为其下设的中央计划局。1952年11月，为适应大规模经济建设的需要，单独成立中央人民政府国家计划委员会（简称“国家计委”），与政务院并行，同受中央人民政府委员会的领导。此后，编制长期和年度经济计划的工作即由中财委移交给国家计委。1953年5月，中财委的工作实行“五口通商”，国家计委又兼管了8个工业部的工作，至此，国家计委的业务范畴涵盖了经济计划、基本建设、物资分配、统计工作和工业建设等方面。因国家计委与政务院并行，下属机构及分管业务众多，当时可谓位高权重，被称为“经济内阁”。

1954年9月，一届人大一次会议撤销政务院，设立国务院，国家计委改为国务院组成部门，主要职责为管理长期和年度国民经济发展计划。同时设立国家建设委员，国家计委遂将基本建设综合计划局、城市建设计划局、设计工作计划局、技术合作事务局和基本建设办公室等机构划归国家建委。1956年，国家经济委员会（简称“国家经委”）成立，负责年度计划、物资分配、物资储备等业务，国家计委遂专门负责长期计划。“大跃进”开始后，年度计划工作重归国家计委。“三五”计划开始后，毛泽东对李富春领导的国家计委不满意，对国家计委进行改组并成立由余秋里挂帅的“小计委”，后由其正式主持了国家计委的工作。文革期间，国家计委机关受到冲击。

文革结束后，国家计委的工作逐渐恢复正常。1980年2月，国务院通过《国家计委的职责范围和工作方法》，规定国家计委的任务是“集中全力搞好综合平衡，拟定国民经济的长期、中期和年度的计划，并以拟定中期（五年）计划作为工作的重点”。1982年的机构改革中，国家计委兼管了被撤销的国家基本建设委员会的部分业务。同时，为了实现对国家经济活动的统一指挥，此次改革重组了国家经济委员会。但是，改革后的“两委”（国家计委和国家经委）在实际运行中权责交叉严重，1988年机构改革时又将国家经委并入国家计委，新的国家计委成为国务院管理国民经济和社会发展的最大综合部门，并被赋予“宏观管理机构”的属性。此后3年间，国家计委在邹家华的领导下进行了放权改革。

中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，各界对国家计委的职能定位纷纷提出质疑，国家计委遭遇了合法性危机。“最尖锐的是西部一个省份的全国人大代表，建议撤销国家计委。国家计委机关的工作人员本身也有点思想混乱，对于今后的工作去向无所适从”。尽管如此，1993年的机构改革保留了国家计委，并首次提出“要使国家计划成为宏观调控的重要手段，更好地发挥计划部门在国家宏观调控中的作用，要求国家计委按照适应市场经济体制的目标和要求转变职能”。此轮改革中，国家计委下放、转移和弱化了应由市场调节以及地方和企事业单位管理的职权，原国家经济委员会在此次改革中也以国家经济贸易委员会的形式复活，并承接了国家计委转移出来的部分业务。1998年机构改革时，国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，其职责为编制国民经济和社会发展规划，对经济运行进行宏观调控。此轮改革中，国家计委将产业政策制定等方面的业务转移给了国家经贸委，计委的职权继续减弱，国家经贸委的职权继续扩大。

在计划主管机构的演变过程中，2003年机构改革是一个重要转折点，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称“发改委”），“计划”一词彻底从计划主管机构的名称中消失。这次改革将原国务院经济体制改革办公室的职能划入发改委；撤销国家经贸委，其主体业务划归发改委。此次对国家计委、国务院体改办和国家经贸委进行整合，初衷是为了统筹和强化政府的宏观调控职能，最终却变为发改委的扩权。此后，发改委权力过大、与其他部门职责交叉严重等批评不绝如缕。2008年机构改革以探索建立大部制为目标，对发改委进行改革的呼声很高。

有学者评价道，“发改委聚集了大量资源和拥有庞大职能，堪称‘小国务院’，为了要钱要政策，很多地方官员围着发改委转圈，大至国家战略，小到县域发展，发改委无一不管，其职能边界已经到了让人难以容忍的地步”；时任国家审计署审计长李金华也在当年“两会”上直言“最需要改革的是发改委”。但是，面对金融危机的蔓延，作为经济调控的主要机构，发改委的权力在此次改革中并未削弱，再加上中央政府当年推出4万亿元经济刺激计划，拥有项目审批权的发改委之权力进一步扩张。

2013年开始的新一轮机构改革以转变政府职能为核心，以行政审批制度改革为突破口和抓手。在此前后，改革发改委的呼声再次高涨。有人建议“让发改委从微观管理中抽身，将其项目审批权、经费审批权等具体权力剥离出来，下放到行业部门”。在各方的呼吁下，随着行政审批制度改革，发改委也开启了新一轮放权改革。

制度：“五年计划”的制定与演化

1929年4月，苏共十六大通过了苏联第一个五年计划（1928—1932），标志着五年计划制度的诞生。苏联通过五年计划取得了辉煌的经济建设成就，到1937年二五计划完成时，已经实现了以重工业为中心的工业化，工业总产值迅速跃至当时的欧洲第一，世界第二。苏联五年计划的成功对战后成立的诸多社会主义国家产生了示范效应。中国于1953－1957年实施第一个五年计划。一五计划以过渡时期总路线（“一化三改”）为指导方针，以重工业建设为导向，以苏联援助我国的156个工业项目为中心，到1957年底全面超额完成。在一五计划的编制与实施过程中，五年计划的管理机构、编制程序和指标体系基本确立，中国五年计划制度逐渐形成。

二五至五五时期（1958－1980），五年计划受政治运动的冲击较大，经济工作受制于意识形态，这4个五年计划均未编制出正式的文本。中共八大通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划（1958—1962）的建议》被高指标的《国家计划委员会党组关于第二个五年计划的意见》取代，这也是造成随后主要经济关系比例失调，国民经济困难的重要因素之一。从1961年开始，国民经济被迫进入长达5年的调整期。1964年5月公布的《第三个五年计划（1966—1970）的初步设想（汇报提纲）》规定三五计划优先发展农业，解决人们的吃、穿、用，国家计委还专门制定了《第三个五年计划（1966—1970）农业发展的初步设想》。但毛泽东提出“三线建设”的战略后，备战成为三五计划的主要内容，重工业尤其是军事工业仍然居于优先发展的地位，四五计划（1971－1975）仍然延续了备战的方针。五五计划（1976－1980）是与《1976－1985年发展国民经济十年规划纲要》（简称《十年规划纲要》）一起编制的，但由于经济指导思想急躁冒进，《十年规划纲要》规定的目标任务严重脱离实际，被称为“新跃进”。

由于《十年规划纲要》中六五计划的各项指标严重偏高，1980年，国务院重新拟定了六五计划（1981－1985）。从六五计划开始，五年计划增加了社会发展的内容，计划的名称也改为“国民经济与社会发展计划”，这是五年计划内容的重大调整。七五计划（1986－1990）是中国第一个在开局之年就编制完成并公布的五年计划。在编制程序方面，恢复了中共党代会审议和批准五年计划建议的程序；在内容布局方面，首次增加并以独立篇章论述了经济体制改革和民主法制建设。从八五计划开始，中共五年计划的建议由中央全会审议，正式的计划文本名称增加了“纲要”一词。

九五计划（1996－2000）是市场经济体制改革目标确立后的第一个五年计划。从九五开始，五年计划突出宏观性、战略性、政策性，指标强调预测性、指导性，这是五年计划制度的重大转折。十五计划（2001－2005）进一步突出国家战略意图，强调政府对市场主体和社会行为的引导，社会建设、环境保护、民主法制等内容所占比例有较大提高。尤为重要的是，十五计划取消了主要工农业产品指标，换言之，中共中央此时已经放弃了对工农业产值进行量化规定的做法，这标志着五年计划性质和功能的实质性变化。从十一五（2006－2010）开始，五年计划改称“五年规划”，规划指标体系分为预期性指标和约束性指标，并逐步建立了规划中期评估制度。

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