2019年3月下旬，2艘美国军舰穿越了中国台湾海峡，这再一次引起中外媒体的广泛关注。美国海军第七舰队发言人海军中校克莱顿·多斯（Clayton Doss）3月24日对媒体表示，海军驱逐舰“柯蒂斯·威尔伯”号（Curtis Wilbur；DDG-54）和美国海岸警卫队国家安全舰“伯瑟夫”号（Bertholf；WMSL-750）于当地时间3月24日和25日“根据国际法”进行了此次航行。
据网络资料统计，70年来（1949-2019年）美国军舰穿越我台湾海峡共计15次。但在最近的这次穿越航行中，美舰在组合上出现了与以往不同的“新变化”：之前的穿越组合通常是2艘美国海军军舰（如：2艘驱逐舰、1艘驱逐舰+1艘巡洋舰、1艘驱逐舰+1艘补给舰等），而最近的这次穿越则出现了1艘美海军军舰+1艘美国海岸警卫队执法舰的新模式。其中的美国海岸警卫队执法舰“伯瑟夫”号系近70年来首次穿越台湾海峡。此举表明，美国海军和海岸警卫队的“国家舰队”战略概念或已首次在台海地区进入了实施阶段。
“双帽”属性显优势——远离美国国防部、靠拢美国海军
美国海岸警卫队的所谓“双帽”是指“执法机构”和“武装部队”两种权力之“帽”。美国1878年6月18日颁布实施的《地方保安队法案》（Posse Comitatus Act），主要是防止美国国防部干涉国内执法，该法案明确禁止在未经国会批准的情况下使用美国陆军、美国空军（未提到美国海军和海军陆战队）作为“地方保安队”或用于执法目的。2013年美国国防部长颁发指令进一步明确：禁止使用美国陆军、美国海军、美国空军和美国海军陆战队进行执法。在《地方保安队法案》成为法律的时候，现代的美国海岸警卫队还不存在。它的前身美国税收船局(Revenue Cutter Service)，主要是一个海关执法机构，当时隶属于美国财政部；直到1915年，美国税收船局和美国救生局合并，重新取名为“美国海岸警卫队”。《1915年海岸警卫队法案》（Coast Guard Act of 1915）明确美国海岸警卫队“在任何时候”都是美国武装部队的一个军种，并被明确授权为美国联邦执法机构。即使在战时，美国海岸警卫队转隶美国海军部领导时，这种“双帽”属性也不曾发生变化。例如，一艘美国海军舰艇可能被用来搜寻、追踪和阻止一艘涉嫌走私毒品的船只，但是只有搭载在该艘美国海军舰艇上的美国海岸警卫队“执法分队”人员才有权（美国海军人员没有这种权力）执行实际的登船任务，并在必要时逮捕这艘可疑船只的船员。
正是由于美国海岸警卫队的这种“双帽”属性，其并不像其他4个军种一样在美国国防部的管辖之下，而是受美国国土安全部的管辖，因此其强调保持与美国国防部距离是十分必要的：如果海岸警卫队从国土安全部转移到美国国防部，那么它很快就会在国防部资金的零和竞争中落败；在大国竞争时代，保持国土安全和国防双重角色的重要性，对美国海岸警卫队来说是一个具有战略智慧的选择。
然而，远离美国国防部的管辖并不妨碍美国海岸警卫队向美国海军靠拢。海岸警卫队这种“双帽”属性在其与海军合作时有三个优势：一是海岸警卫队擅长在商业航运中行动，当采取威慑行动时了解如何减少对美国海运系统的干扰，而美国海军对商业行动的熟悉程度不高，需要海岸警卫队的支援；二是如果商业运营者在威慑行动中未能遵守既定的海上规则，海岸警卫队有权采取行动，而海军则没有执法权力；三是海岸警卫队擅长沿海作战，拥有在共同的原则和文化下运作的沿海部门、船站和航空站等海岸有机网络的支持，一旦美国海岸警卫队的资产得到增强，其获得的技术和杀伤力将产生强大的威慑和难以击败的“分层防御”能力。
美国海军/海岸警卫队“国家舰队”概念正在发挥作用
“国家舰队”概念是美国海岸警卫队与美国海军联合行动的理论基础。“国家舰队”概念最初由美国海岸警卫队司令和美国海军作战部长在1998年共同签署，并在2006年3月展开确认：《国家舰队——美国海军和美国海岸警卫队联合政策声明》，正式文本《国家舰队计划》于2015年8月发布。根据“国家舰队”战略要求，美国海军和美国海岸警卫部队在可能的情况下要进行共同设计，主要围绕指挥、控制、通信等设备，以及作战、武器、工程系统，还包括协调的作战计划、采办、训练和后勤。如：美国海岸警卫队国家安全舰的设计中强调了与美国海军平台和系统的互操作性，并且与美国海军的“自由”级和“独立”级濒海战斗舰、“阿利·伯克”级（DDG-51计划）导弹驱逐舰有直接的共性。
美国海岸警卫队现代化发展的“深水”计划以及后来的“资本重组”计划为其提供了一支能在远洋活动的可靠舰队：国家安全舰舰队。国家安全舰能够提供持续的情报、监视和侦察系统；经验丰富的海上封锁团队；一个现有飞行甲板平台，可起降任何具有目标识别、追查、反潜能力的直升机。而且与美国海军军舰相比，美国海岸警卫队国家安全舰具有“非凡的续航力和燃油经济性”：“伯瑟夫”号的排水量为4500吨，只有美国海军“威尔伯”号驱逐舰排水量的1/2，而自持力为90昼夜，是后者的6倍；续航力可达1.2万海里，是后者的约3倍。
表1：2012年美国“国家舰队”。出自《2013年美国海岸警卫队资源配置白皮书》
学者：美国海岸警卫队任务重心应向海运系统转移
2019年伊始，美国国家安全舰第8艘“米吉特”号（WMSL-757）执行舰长斯米克拉斯（Brian Smicklas）在美国海军研究所《论文集》（2019年2月）刊发研究文章《保护海岸免受高端威胁》（Guard the Coast from High-End Threats），从一个侧面反映了对美国海岸警卫队走进大国竞争时代的任务转型的战略思考。
文章指出，美国近5万亿美元的经济活动和90%的进口依赖海运系统，而且美国军队仍然严重依赖于军事输出港口来运送维持任何战争努力所需的武器和物资，考虑到这种经济和军事上的重要性，可以说美国海运系统应该被归类为美国的克劳塞维茨式的“重心”。文章认为，虽然美国认为恐怖主义不再是美国的头等威胁而将国防重点放在应对来自中俄竞争的威胁上，但是美国海岸警卫队面临的海运系统恐怖主义威胁并没有消失，反而增加了遭受军事打击和水下破坏的危险性。
美国海岸警卫队的任务“重心”一直是打击“跨国有组织犯罪”，而美国海军的任务“重心”则集中在美国印太-欧洲-中央3个战区，美国本土沿海地区的海上兵力空虚，“缺乏足够的军事威慑力量”。文章指出，虽然中俄发展一支能够战胜美国的“马汉”舰队可能还需要几年时间，但是认为美国海运系统不会受到大国的军事打击则是愚蠢的；与此相反，考虑到海运系统的经济和军事重要性以及有限保护，“修正主义大国”和“流氓政权”对美国海运系统的攻击应该被认为是“敌人”最有可能采取的行动之一。文章提到，俄罗斯最近批准了可以在水下切断海底电缆的行动，还开发了一种超远程、核能力的无人水下航行器，如果一个“修正主义政权”对美国的一个主要港口采取行动，美国海运系统可能会像9/11之后的航空公司那样被关闭，由此造成的混乱可能造成每天87亿美元的损失，导致失业率上升及商品短缺。
像这样的“高端威胁”可能目前看起来不是美国海岸警卫队该管的问题，但如果它们成为现实，根据美国法律，美国海岸警卫队将被要求解决这些问题。因此，文章呼吁美国海岸警卫队“保卫海岸”并将重心向美国海运系统转移，包括对来自大国竞争对手的威胁进行积极的威慑和探测。这样做将增强美国海军分配给美国战区指挥官的“高需求/低密度”战舰能力以及战备能力，而且还将为美国海岸警卫队提供财政生命线，使其在面临政府关闭的情况下也能保持预算稳定。
将美国海军资源用于本土的海防是不明智的（这或许将危及美国在海外作战和赢得战争的能力），从“国家舰队”的角度来看，通过增强美国海岸警卫队执法舰队的能力，原本负担沉重的美国海军资产将从美国国土防御任务中部分解放出来。在美国海岸警卫队的协作下，美国海军在海外的“分布式作战”将变得更加灵活、更具威胁。
表2：美国海岸警卫队11艘“传奇”级国家安全舰列表
文/夏天 来源：知远战略与防务研究所
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