做好防范美国不同程度金融制裁的准备

中美双边摩擦正在从贸易领域向货币金融领域扩散。而无论美国是否对中国进一步启动金融制裁措施，中国政府都有必要做好防范准备。这不仅有助于应对外部负面攻击，也有助于促进国内金融体系改革。

2019年6月G20大阪峰会后，中美双方在上海的双边经贸磋商进展不及预期。在特朗普声称将于9月1日起对价值3000亿美元的中国商品加征10%的关税后，受市场预期的影响，离岸和在岸人民币兑美元汇率在8月5日早盘先后“破7”，同时也创出了2008年上半年以来的汇率新低。随即在一天之内，美国财政部将中国列为“汇率操纵国”。此举意味着本已险象环生的中美贸易谈判出现了更大变数，双边贸易摩擦局面将会变得更加复杂，不排除贸易摩擦向其他领域扩展的可能性。

2015年，时任美国总统奥巴马签署了《贸易便利化和贸易执行法》。该法律对认定“汇率操纵国”设置了三个量化指标：一是该国对美贸易顺差达到200亿美元以上；二是该国经常账户顺差与本国GDP之比在3%以上；三是发生外汇净买入时进行持续单边干预、且干预金额在过去一年至少占GDP的2%以上。当上述三个条件全部满足时，该国即可被认定为“汇率操纵国”。

根据美国2018年4月发布的《美国主要贸易伙伴外汇政策报告》，当时中国并未被认定为“汇率操纵国”。时隔一年多，中国的上述指标也没有发生实质性变化。2018年经常账户顺差与GDP之比不到1%。中国外汇储备在最近一年内一直稳定在3.0万亿~3.1万亿美元，并没有明显的单边干预迹象。因此，中国并不符合美国“汇率操纵国”的认定条件。美国财政部将中国列为“汇率操纵国”，是与自己的法律相矛盾的，具有明显的主观随意性。

从时点上来看，美国财政部在人民币汇率“破7”后的很短时间内就将中国列为“汇率操纵国”。对“汇率操纵国”的判定标准从三个量化指标简化成了是否“破7”。这种赤裸裸的主观随意性不仅损害了美国财政部的政策声誉，也毫无遮掩地暴露出打压中国的政治意图。

将中国武断地列为“汇率操纵国”，该做法事实上也是特朗普政府执政风格的缩影。不但财政部成为特朗普攻击中国的工具，特朗普对美联储的横加干预也引发了美国朝野诸多不满。四位美联储前主席——沃克尔、格林斯潘、伯南克和耶伦联合发表题为《美国需要一个独立的美联储》的文章，指出美联储及其主席应根据经济形势而非政治压力而独立行动，文章暗指特朗普对美联储的干预损害了美国的经济和政治生态。换言之，特朗普执政风格的“飘忽不定”不仅造成全球范围内的忧虑，也在美国国内引发了极大争议。

中美贸易摩擦不断加剧，对双方经济均造成了显著负面影响。人民币兑美元汇率贬值，就是这种负面影响的直接表现之一。事实上，从2018年年初起，中美贸易摩擦的演变就持续显著地影响着汇率走势。例如，随着2018年3月23日的中美贸易摩擦浮出水面，人民币兑美元汇率就从4月起显著下跌。过去一年半时间以来，每当中美贸易谈判释放出积极信号，人民币兑美元汇率就趋稳甚至升值；而每当中美贸易摩擦加剧，人民币兑美元汇率就面临新的贬值压力。而人民币兑美元汇率最近“破7”，正是发生在特朗普政府宣布对额外的3000亿美元中国商品加征10%关税之后。

人民币“破7”也并非完全出乎市场预料。2005年“7·21汇改”后，人民币兑美元汇率开始进入持续升值阶段（美国次贷危机期间除外），并于2014年1月达到6.04的历史高位，历时近10年。这10年也是中国经济高速增长、贸易顺差规模较高的10年。此后，随着中国经济增速的下降，经常账户顺差与GDP之比也较之前有明显下降。2015年“8·11汇改”之后，人民币兑美元汇率虽有明显波动，但总体上显著贬值。在2016年12月以及2018年10月前后，离岸人民币兑美元汇率距“破7”也都仅一步之遥。随着中美贸易摩擦加剧恶化了中国的进出口前景与经济增长前景，人民币汇率跟随市场供求变动而“破7”，也是自然而然会发生的事情。

虽然中美贸易摩擦的演进仍然面临极大不确定性，但人民币汇率的整体稳定是可以预期的：首先，目前人民币兑美元汇率中间价定价机制遵循“收盘价+篮子汇率+逆周期因子”的三因素定价模式，该模式有助于保持人民币汇率的基本稳定；其次，中国的外汇储备规模依然庞大，在市场出现汇率恐慌式下跌时，有能力对外汇市场进行逆市干预；再次，中国资本账户尚未完全开放，中国央行对跨境短期资本流动的有效监管也是一道重要防火墙；最后且同时非常重要的是，中国经济仍将保持合理高速增长，中国金融市场对外国投资者依然具有很强的吸引力。

可以预见的是，人民币汇率形成机制在未来将会更加具有弹性。“7”一旦被破掉，这个心理关口也就失去了存在的意义。人民币汇率将根据中国经济基本面和外汇市场供求状况自由调整。人民币汇率弹性的增大，不仅将会体现在日均波动率上升，也将体现为升、贬值交替更加频繁和短促。更具弹性的汇率一方面可以充分发挥市场调节机制作用，另一方面也有助于培养投资者的风险意识，促进外汇市场加速发展以及中国经济金融的国际化。

一国被列入“汇率操纵国”后，美国财政部将会和该国进行谈判。若一年后该国汇率低估和贸易顺差问题仍未解决，美国总统可以对其采取多项行动。其中，禁止美国的海外私人公司对该国任何项目提供融资，这一举措可以被理解为金融制裁的一种形式。由此可见，中美双边摩擦正在从贸易领域向货币金融领域扩散。而无论美国是否对中国进一步启动金融制裁措施，中国政府都有必要做好防范准备。这不仅有助于应对外部负面攻击，也有助于促进国内金融体系改革。

例如，在目前的全球支付系统中，纽约清算所银行同业支付系统(CHIPS)、环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)等系统发挥着重要作用。其中，全球主要的美元跨境支付清算都要通过CHIPS来进行，而SWIFT属于报文系统，在全球主要银行和金融机构之间负责传递交易信息。虽然SWIFT属于国际中立组织，但美国在其中具有较大影响力。CHIPS和SWIFT等平台在技术上支撑起了美元体系，同时也可能成为美国对外金融制裁的手段之一。譬如，一旦某经济主体被移出CHIPS系统，该经济主体将无法进行跨境美元交易；而如果该主体被移出SWIFT系统，则其所有外汇交易业务都会被中断。目前，伊朗的金融系统已被排除在SWIFT之外，从而成为了事实上的金融孤岛。

又如，美国对外金融制裁也可以通过“长臂管辖”来进行。美国政府对国内几家银行进行制裁即是典型案例。需要注意的是，一旦美国财政部将某经济体列入SDN名单(Specially Designated Nationals and Blocked Persons list)，那么与该经济主体有业务往来的其他经济主体也会被纳入其中，这意味着美国的此类金融制裁具有较强的传染性。这就可能造成如下问题：虽然某经济主体暂未被列入SDN名单，但只要存在被列入名单的可行性，其他机构就会由于担心被牵连、从而减少甚至拒绝与该经济主体进行业务往来。

美国已经通过上述手段对伊朗和俄罗斯等国发起了金融制裁。不过，考虑到中国实体经济与金融市场体量巨大、中美在经贸与金融方面的相互依存度很高，短期内美国对中国发起大规模、高强度金融制裁的可能性较小。但中国政府仍有必要未雨绸缪早做准备。

第一，做好防范美国不同程度金融制裁的准备，保护国内受到金融制裁的相关机构。美国对中国发动一步到位式的金融制裁的可能性不大，但可能逐渐增加金融摩擦，也可能对中国特定金融机构进行点对点式的制裁。中国政府在面对金融制裁时，一方面应妥善应对，另一方面也应努力呼吁国际社会的关注与支持。同时，也应对国内受到制裁的金融机构予以实质性支持——这种支持不仅来自官方，也应来自同业。

第二，继续增强人民币汇率弹性，让人民币汇率在更大程度上由市场供求来决定，并积极与IMF等国际机构加强沟通交流。进一步增强汇率弹性，既有助于消除持续的贬值预期，也可以更好地发挥汇率对于中国宏观经济的减震器作用。明眼人都能看出，美国将中国列为汇率操纵国是非常不合理的，中国政府应加强与各类多边金融机构的沟通交流，争取获得这些机构的理解与支持，从而在国际范围内获得“得道多助”的优势。

第三，保持适当的跨境资本流动管制，防范出现违规大规模资本外流。中国未来的资本账户开放进程应根据形势变化而主动掌控节奏，以避免资本无序流动对人民币汇率与中国金融体系稳定产生的冲击。

第四，继续加强与其他国家的货币金融合作。在货币金融层面，西方国家并非铁板一块。虽然美国在SWIFT中具有较大的发言权，但并不意味着可以为所欲为。近日，SWIFT全资中国法人机构成立，人民币成为SWIFT在全球范围内接受的第三种国际货币，这是一个非常成功的应对案例。近来一些欧洲国家也在尝试建立新的国际支付清算体系（以削弱美国的主导性），中国政府应该主动加强与这些国家的合作。

最后，也最为重要的是，要更好地应对美国的金融制裁，中国仍应以修炼内功为根本。对内加快推进结构性改革，对外在风险可控的前提下加快开放，以过硬的国内经济、金融实力来应对波诡云谲的外部环境，才是我们应对外部不利冲击的万全之策。正所谓，“他强由他强，清风拂山岗；他横由他横，明月照大江。他自狠来他自恶，我自一口真气足。”

作者：周学智张明「中国社会科学院世界经济与政治研究所」，本文刊于《中国金融》2019年第16期