新中国70年行政区划调整的历程、特征与展望

［摘要］行政区划是国家权力分配和政策制定的基础，是行政管理的基本空间单元。行政区划调整是否得当，不仅影响国家的治理体系与治理能力现代化，更关系到国家稳定、民族团结、经济发展和社会进步。新中国成立后的 70 多年间，中国的行政区划调整经历了四个时期：探索时期、加速时期、调整时期和优化时期。行政区划调整的主要特征是：不同时期行政区划调整的主导目标不同、同一时期不同区域行政区划调整的重点不同、行政级别越高的政区调整频率越低、行政区划调整的空间尺度不断细化以及行政层级调整趋向扁平化。进入新时代后，中国行政区划的调整要注重完善行政区划管理的法律法规、完善城镇型政区的设置标准、探索不同的设市模式、完善行政区划调整的评估机制以及明确行政区划管理的主体并赋予其必要的权威。

［关键词］新中国 70年；行政区划；行政区划调整；新时代

一、引言

行政区划是指出于国家的政治统治和行政管理的需要，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理的基础上，并在充分考虑历史渊源、民族分布、经济联系、人口密度、文化背景、风俗习惯、地区差异和国防安全等客观因素的情况下，对行政区域进行的分级划分，其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不同幅员的行政区域所组成的体系。〔1〕行政建制、行政单位和行政区域是行政区划的三个重要组成部分。行政区划调整则主要指行政建制的变更，诸如行政层次和行政级别等与地方行政单位相关事项的变更以及对行政区域的划分和调控。〔2〕当代中国的行政区划具有管理与空间的双重属性，它既是中央政府统治和管理全国各地的有效手段，也是国家为进行分级管理而实行的国土、政治和行政权力的空间再配置。〔3〕 2014年习近平总书记提出“行政区划本身也是一种重要资源”，并深刻地指出行政区划作为国家政治结构在空间上的投影，其拥有着空间、权力、行政、政策和要素等多重资源属性，是一类潜在的人文社会资源。〔4〕可以说，行政区划得当与否，不仅会影响国家治理体系与治理能力现代化，还关系着国家的稳定、民族的团结、经济的发展以及社会的进步。行政区划属于生产关系范畴，必须与社会生产力相适应。它既不能甘于落后，从而成为生产力发展的桎梏；也不能过分超前，从而与生产力发展水平脱节。2017年中国共产党第十九次全国代表大会胜利召开，标志着中国社会进入“新时代”。“新时代”意味着中国在经济基础方面发生了深刻变化，这预示着由新的经济基础决定的上层建筑必然会随之发生深刻的变化与调整。可以预见，新时代也必将开启中国行政区划调整的新篇章。回顾新中国70年行政区划调整的历程，总结归纳行政区划调整的主要特征，展望新时代中国行政区划调整的重点方向，对于未来中国行政区划的调整和变革将具有重要的参考意义。

二、新中国 70多年行政区划调整的历程

行政区划调整始终贯穿于新中国70多年的历史进程之中，对中国经济社会的蓬勃发展产生了深远的影响。回顾70多年来新中国行政区划调整的历程，根据行政区划调整的背景、目标和主要内容的不同，可以将其划分为以下四个时期。

（一）探索时期（1949—1977年）

新中国成立后，在行政区划上曾出现过较大的变革。对于一个新生国家来说，这是一种正常的现象。因为从历史上看，朝代更迭使国家的政治、经济、社会和文化等诸多领域都会产生很大的变动，势必要对原有的国家结构体系做出相应调整，以适应新的形势和需要。1949—1977年，中国经济社会亟待恢复和发展，建立新的政治秩序成为新生政权的首要任务，而行政区划作为国家结构体系，无疑是统治阶级意志在政治上的反映，因此这一时期中国行政区划调整的主要任务是维护国家稳定和中央权威，具有很强的政治色彩。具体而言，该时期行政区划调整的主要内容有以下四点：

1.大区建制的立与废。大区是管辖若干省市的行政区域。新中国成立初期曾以大区作为地方最高行政建制单位，按大区设置人民政府委员会，尚不具备设置条件的，以军政委员会代行政权机关职权。〔5〕 1952 年，全国共设立华北、东北、西北、华东、中南和西南六个大区。1953年经过省区调整后，大区人民政府与军政委员会撤销，改为设置行政委员会，大区由地方最高行政建制单位变成中央的行政分治单位。1954年大区随着行政委员会的撤销而废除。虽然大区建制的存在时间十分短暂，但却能鲜明地反映出这一时期政区调整的特色。大区建制的废立完全是政治导向的，其设立的主要目的是加强中央对地方的领导力度和控制力度，被废除则是因为“高饶事件”的发生使中央决策层认为，大区的存在已构成对中央权威的威胁。

2.省区的撤并重组。调整省区设置是新中国成立初期另一项大规模的区划调整，主要包括：撤销察哈尔省、平原省、热河省、西康省和绥远省，恢复设置江苏省、安徽省和四川省，松江省并入黑龙江省，辽东省和辽西省合并设置辽宁省，设置新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区和西藏自治区等。1949年到1969年，中国的省从29个减少至22个，自治区从1个增加到5个。从那时起，中国的省区数量始终保持稳定，除 1988 年增设海南省之外，再无大的变动。

3.直辖市数量的减少。新中国成立之初共有12个直属于中央政府的直辖市，1953年增加为14个。伴随着大区建制的设立，直辖市先后经历了由中央直属到由大区人民政府直属、再到大区行政委员会代管的阶段。1954 年由于大区建制被废除，除北京市、上海市和天津市之外的11个中央直辖市也相应改为省辖市。1958 年，天津市改为河北省辖市，1967 年再度恢复直辖市建制。此后中国的直辖市数量在1997年之前一直稳定在3个。

4.建制市数量的调整。1949—1977年，中国的建制市设置的主要思路是“市县分立、城乡分离”，主要区划调整模式是切块设市。如图 1 所示，这一时期国家对建制市的调整又可以细分为三个阶段：第一阶段是1949—1957年。新中国成立之初并没有明确的设市标准，只是中央原则上规定人口在5万以上的城镇准予设市。因此，该阶段中国城市数量有所增加，地级市和县级市分别从1949年的56个和61个增加到1957年的92个和81个。第二阶段是1958—1963年。自1958年起中国对城市的设置进行了较大的调整。全国地级市和县级市数量均经历了起伏波动再到趋于稳定的变化过程，到1963年中国共有地级市78个、县级市97个。第三阶段是1964—1977年。1963年国家明确提出了“对市镇人口必须严格控制，对市镇建制的设置必须恰当”的要求，之后市镇设置进入严格控制阶段。中国地级市数量自 1964 年起连续10年徘徊在80个左右，直到1974年才开始有所增加，到1977年全国共有97个地级市。同一时期，全国县级市数量经历了小幅波动，到 1977 年全国共有90个县级市。

图 1 1949—1977年新中国建制市的数量变化

资料来源：国家统计局经济综合统计司编：《新中国60年统计资料汇编》，北京：中国统计出版社，2010年，第4页。

（二）加速时期（1978—2003年）

改革开放后，中国特色社会主义发展转向以经济建设为中心。伴随着社会主义市场经济体制的初步建立，中国经济迅速发展，非农产业日益壮大，城乡之间的壁垒逐渐松动，人口流动规模不断扩大，城市化发展开始加速。1978—2003 年中国行政区划调整的政治色彩大幅淡化，不断调整以适应中国经济改革和城市化发展成为该时期行政区划变革的中心思想。这一时期行政区划调整的主要内容包括以下三点：

1.省和直辖市的增设。新中国大规模的省级行政区划调整已经在改革开放之前完成，此后国内虽屡有调整省级行政区划的呼声，但是考虑到省级行政区划的调整十分复杂，而且会对社会经济发展、人民生活和国家稳定产生巨大影响，因此在20世纪60年代末以后省级行政区划的调整十分罕见。改革开放后中国行政区划的一项大的变动就是先后出现了两次对省级行政区划的调整，分别为1988年增设海南省和1997年设立重庆直辖市。这两次变动都体现出了明显的经济导向。对海南而言，设省之前它是广东省所辖的一级行政区，其各方面的发展均受广东省的总体限制。而且由于海南岛与大陆之间隔着琼州海峡，与广东省的治所广州市距离较远，海南行政管理的效率和质量长期受到限制，单独设省无疑有利于海南的经济发展。此外，设立海南省的同时，还进一步将其设为经济特区，这更加凸显出海南设省的经济导向。对重庆而言，设立直辖市则符合当时国家提出的西部大开发战略和三峡工程建设。重庆位于长江上游，承东启西、沟通南北，是西部地区重要的交通运输枢纽，在直辖之前，重庆就已经是长江上游最大的经济中心，也是西部地区经济发展最好的城市。〔6〕优越的区位条件和良好的经济基础，使重庆在成为直辖市后有极大的发展潜力，能够成为带动西部经济发展的新的区域经济增长极。

2.市领导县体制的全面推行。新中国成立后长期实行市县分治的行政区划体制，城市管工业，农村地区管农业，城市和农村地区不能进行直接的经济联系，彼此孤立发展，城乡分割十分严重。〔7〕市领导县体制曾在20世纪50年代末至60年代初短暂施行，目的是保障大中城市的蔬菜和副食品供应，但之后由于一系列原因被叫停。改革开放后，城市在区域经济发展中的作用不断被重视，中共中央决定全面推行市领导县体制，充分发挥城市的中心作用，带动周边农村地区共同发展。1982年、1983年和1999年，中共中央先后发布《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》和《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》等重要文件，号召地方积极试行地市合并、撤地改市等调整模式，推行市领导县体制改革。随着中央政府和地方各级政府一系列政策的出台，市领导县体制在全国范围内大规模推行。市领导县体制的确立是这一时期最重要的行政区划调整之一。实施市领导县体制对中国经济社会发展的影响主要体现在两个方面：第一，市领导县体制确立了地级市在省和县之间的一级政区与政权地位，改变了中国的行政层级结构；〔8〕第二，在当时的环境下，市领导县体制对推动区域经济发展发挥了一定的积极作用，不仅培育了一批中心城市，还促进了各类要素在城乡之间的流动，加强了城乡之间的经济联系。

图 2 1978—2019年新中国建制市数量变化

资料来源：国家统计局官方网站https://data.stats.gov.cn/。

3.城镇型建制的大规模增设。城镇型建制是指设置在城镇地区的地方行政建制单位，主要包括市、镇和市辖区，其中市包括地级市和县级市。〔9〕改革开放后，为适应“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”①的城市化发展要求，中国的市镇设置开始由严格控制转变为积极推动，全国城镇型建制在这一时期快速增长，主要包括以下四个方面的内容：第一，地级市大幅增加。随着市领导县体制的全面推行，国家通过撤地设市、地市合并和县市升格等行政区划调整手段设置了大量地级市，促使市县分治模式转向市县合治。1978—2003年全国地级市总数从98个增加到282个，平均每年增加7个。期间有两次增长高峰，分别发生在1983年和2000年，当年新增数分别为32个和23个（见图2）。第二，县级市急剧增长。改革开放初期，县级市还被称为地辖市，直到1983年民政部才明确了“县级市”概念，并且制定了相应的设置标准。1986年《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》，进一步修改明确了撤镇设市、撤县设市和切块设市的标准。从1986年起，县级市进入高速发展时期。从数量上看，1978 年全国共有县级市92个，1986年增加到184个，此后10年间县级市数量一直以年平均增长 34个的速度急剧增加，并在1996年达到顶峰445个（见图2）。从调整方式上看，撤县设市是这一时期推动县级市快速增长的重要手段，通过撤县设市共形成县级市410个（见表1）。作为上承大中城市、下启乡镇农村的城镇型建制，县级市的急速增长在全国范围内形成了一大批小城市，促进了国家城市体系的完善。但是，不少盲目撤县设市的行为导致许多地方“虚假城市化”问题严重，并由此产生了一系列负面影响。于是，1997年国务院全面冻结撤县设市工作。这一举措导致许多县级市和原本想要设市的县纷纷通过撤县（市）设区或者区县合并等方式实现城市化转型，因此在 1997 年以后全国县级市数量不断下降，到2003年全国剩余县级市374个。第三，市辖区快速发展。1978—2003 年全国市辖区总数从408个增加到965个，年平均增加22个，且增长速度与地级市增长速度基本保持同步（见图3）。大量增设地级市导致的切块设市和叫停县级市设置导致的大量撤县（市）设区是这一时期市辖区快速增加的主要原因。第四，建制镇先增加后减少。中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议以后，国家为推动农村城市化发展和小城镇建设，于1984年在国务院文件中提出要“适当放宽建镇标准，实行镇管村体制”②。在此之后，全国各地区设镇工作的步伐开始加快。1983—2002年，中国建制镇总数从2968个增加到20601个，年均增加928个。期间经历了两次设镇高潮，第一次出现在1984—1986年，全国建制镇的数量在两年内增加了3532个，第二次出现在1992年，全国建制镇增加了2084个（见图4）。然而，由于1984年出台的设镇标准较低，导致新设立的小城镇存在着镇域面积较小、城镇人口较少、财政收入较少和镇政府机构设立臃肿等问题。因此，出于对小城镇健康发展的考虑，2002 年国务院出台文件《国务院办公厅关于暂停撤乡设镇工作的通知》，暂停撤乡设镇工作，并鼓励实施乡镇撤并。2003 年起全国建制镇数量开始减少。