（二）印度战略界对华认知发生变化，莫迪政府对华政策出现调整，既影响到中印关系整体发展，也对解决边界问题需要的友好氛围造成消极影响

印度战略界与决策层的对华认知出现变化，认为与10年前相比中国目前在解决边界问题上的立场、对印度重要性的认知、尊重并照顾印度关切等方面出现明显变化。其认知包括：①中国在解决中印边界问题上的立场出现变化，早日解决边界问题被视为战略目标的共识出现分歧；②中国不再重视印度在全球治理领域的地位与作用，中国对印度关系中的全球性和战略性意义明显弱化；③中国不再尊重并照顾印度的核心关切，认为中国目前对印度关切保持敏感的立场已经削弱；④中国不再视印度为一个平等的伙伴，而是按照自己的利益需求塑造国际政治经济秩序。[50]甚至有学者认为，中印边界对峙更为重要的原因可能是，中国希望把印度拉低一两个等级，象征性地把印度拉回自己的位置。[51]印度前国家安全顾问纳拉亚南就表示，印度需要一份精心拟定的计划和一种有效的战略，以阻止北京实现其包括确立地区主导地位的决心等近期目标。[52]对于印度战略精英对华认知转变的深层次原因，有分析认为，印度文明代表着一种不同于“西方”的世界观，但在对华政策方面印度的战略家们采纳了“西方”的战略思维。印度职业外交官、战略分析家、外交事务记者和具有舆论影响力的人士均来自政治、军事、经济和官僚界的精英群体，他们实际上更倾向接受与“西方”结盟。[53]最近有印度学者提出，加深经济联系将增强印度对中国企业的影响力，外交带来的收获将多于军事报复，建议印度莫迪政府应该把重点放在建立外交联盟遏制中国而不是进行军事报复上。[54]

受印度战略界与决策层对华认知的影响，莫迪政府的对华政策随之出现调整迹象，中印政治互信提升面临现实困境。莫迪政府对华政策上曾奉行经济上合作和战略上平衡的“双轨政策”，但自发生加勒万河谷冲突事件后，莫迪政府对华奉行经济上“脱钩”和军事上“对抗”，其对华政策有走向战略竞争与对冲的趋势。目前，中印构建“更加紧密的发展伙伴关系”的内外环境都发生了显著变化。受疫情、经济、舆论以及美国拉拢等内外因素影响，印度对华政策有趋于强硬的态势，并面临方向性选择。印度外长苏杰生就表示，这一前所未有的发展（加勒万肢体冲突）将对双边关系产生严重影响。[55]印方学者也认为，为棘手的边界问题提供解决方案需要中印关系回到一个高度积极的轨道，但在可预见的未来，中印关系中的善意已经丧失，两国在过去20年中发展起来的友好关系不复存在，取而代之的是不信任和怀疑。[56]显而易见，中国致力于从全局性、长期性和战略性塑造中印关系的努力面临挑战。而且从短中期来看，中印两国政治互信的基础被进一步弱化，中方为解决边界问题进一步塑造并巩固和平友好氛围的努力面临现实挑战。

（三）印度在边界问题上的立场受多因素掣肘始终带有僵化保守特点，解决边界问题“三步走”路线图框架谈判难有实质突破

2005年政治指导原则的协定明确了双方要“做出富有意义的和双方均能接受的调整”，“一揽子解决边界问题”，其中“调整”和“一揽子解决”是协定的核心与关键，然而印方对“政治指导原则”的解读与中方产生歧义。目前，双方对是否“一揽子解决”以及对如何“调整”的理解都出现分歧，尤其是对实际控制线走向与方位存在较为严重的认知差异。而且更为重要的是，两国对是否推进澄清实际控制线进程也产生分歧。对于澄清实际控制线进程未能按预期推进，印方认为是中方没有表现出继续推进的意愿。同时，在解决边界对峙的磋商与谈判进程中，双方对如何恢复以及恢复何时的“现状”也有不同的理解。例如针对中方将1959年11月7日分界线作为实际控制线的主张，印度并不认同，宣称印度从未接受1959年中方单方面划定的实际控制线。[57]而对于印方主张的1962年9月8日的实际控制线，中方也不认同。

随着中印边界谈判进程的深入，印度在边界问题上的立场有所调整，但总体上看其立场仍然比较僵化。印度在边界争议上普遍不能尊重中国在边界上的利益主张和诉求，对“一揽子解决”存异议，在谈判中追求“只取不舍”，甚至是指望中国承认所谓的“麦克马洪线”并在西段单方面做出让步。印度对整个边界问题的态度及其原因可谓极为复杂，在有关中印边界问题的政策形成过程中，印度政府受议会、媒体和公众舆论的掣肘之多、影响之大，在世界大国中实属罕见。[58]边界问题是历史遗留的，解决的难度极大，加上印度在谈判中的立场，导致框架谈判难以取得实质进展。对于印度对解决边界问题的立场方式，研究中印边界问题的澳大利亚学者马克斯韦尔坦言，印度的方式实际上就是从来不让步，由它自己定义边界，并强加给邻国，而中国在此问题上要明智得多。因为印度拒绝和中国进行实质性谈判，始终坚持“我告诉你边界该怎么划”，这种顽固立场导致中印不可能就边界问题达成一致。[59]目前，中印边界谈判已经沦为中印两国各自阐述本国权利主张的场合和徒有其表的外交形式，其主要作用不是划界，而是预防、管控和处理中印边界危机。[60]

（四）印度莫迪政府深化与美国的战略协调与安全合作，加之事实上的多边结伙趋势，印度应对边界问题的战略信心上升、战略耐心下降，表现出一定的战略冒进和军事冒险倾向

在双边层面，印度与美、日、澳三国的双边战略磋商与双边关系均显著提升，从“2+2”机制建立到双边关系定位提升，印度日益在双边层面向所谓的“民主价值观”国家靠近。一方面，印度与三国均建立起外长与防长的“2+2”对话机制，尤其是与美国和日本的“2+2”机制已于2019年提升至部长级，印澳“2+2”对话有可能在未来的三五年内提升至部长级；另一方面，印度与三国双边关系定位显著提升，战略内涵日益充实。印度与美国于2020年2月决定建立“全面全球战略伙伴关系”（CGSP）；与澳大利亚于2020年6月将2009年缔结的战略伙伴关系提升为基于“相互理解、信任、共同利益和共同民主法治价值观”的“全面战略伙伴关系”（CSP）；与日本建立起“特殊全球战略伙伴关系”，以及两国政府首脑年度峰会机制，同时与日本签署有效期为10年的军事领域《物资劳务相互提供协定》。

在小多边层面，印度与美国和日本建立起美日印峰会机制以推进三国在多领域尤其是在海上安全、基础设施、互联互通以及“印太”和平等领域的协调与合作，同时“四边对话”机制化进程明显提速。2017年洞朗对峙后，莫迪政府启动了新版的“四边对话”机制。2017年东盟峰会期间，美日澳印四国领导人同意恢复四边对话，沉寂近10年的四边对话开始启动机制化进程。2017年11月至2020年9月，四国间共举行了6次对话磋商。2019年9月，四国将对话升级为外长/国务卿级别。2020年3月以来，四国与韩国、越南、新西兰建立起“四边+”副外长级多边对话机制，甚至每周定期举行多边视频会议。目前，四边对话呈现机制化、常态化和扩大化趋势，美日澳印四国加强合作的意愿与可能性未来将越来越大。

战略自主是印度对外政策传统，在美中竞争中不选边站队符合印度的利益，然而印度对中国实力与影响力提升有顾虑，这是其提升与美国战略协调与安全合作、重新激活四边对话机制的动因之一。印度加大军事能力建设，在战略与安全事务加强与美国及其盟国的合作，将进一步反作用于其对边界管控的立场与措施。尤其是在应对边界突发危机事件时，印方在军事上表现出更主动冒进的姿态，而在政治和军事政策方面的战略耐心都有所降低。这增加了印度军方在应对边界问题上进一步军事冒险的可能性。

三 前景展望

长期以来，加强同印度的睦邻友好合作是中国的战略选择和既定政策，中国近年来也致力于彼此的发展战略对接，但印度在发展议题上日益走向与中国的“竞争与对冲”。事实上，边界问题分歧不应影响双边关系整体发展是两国间重要共识，两国反复强调愿以积极态度解决明显分歧，但边界问题已经影响到中印更为紧密的发展伙伴关系的构建。目前，中国的南亚政策被曲解，中国在南亚的政策行为并不能得到印方的理解与认同。印度传统上将南亚视为自己的势力范围，在此背景下“一带一路”倡议尤其是中国与巴基斯坦共建中巴经济走廊，被印度战略界解读为中国针对印度的大战略设计。普通民众与战略精英对华认知变化，带来莫迪政府对华政策调整。中国以“五通”为目标的“一带一路”倡议，在两个邻国之间产生的结构性矛盾日益显现，而这些矛盾与分歧已经开始演变为警惕甚至敌意。目前，一方面是中印真正培育起相互信任的基础还较为薄弱，缺乏互信导致包括边界问题在内的双边问题持续发酵溢出；另一方面，边界问题的解决要建立在互谅互让的基础之上，但缺乏互信也导致互谅互让的大原则难以贯彻，并进而侵蚀双边关系大局。

近年来边界对峙呈多发态势，边界管控机制面临挑战，中印战略与政治互信提升遭受冲击，解决边界问题的友好气氛遭到来自印度的一定程度的破坏，解决边界问题的紧迫性陡然上升。毫无疑问，解决边界问题无非三种选择，一是开战，二是无限期搁置，三是加速对话机制探讨一个双方都能接受的方案。[61]然而，坚持政治解决方向，通过和平友好方式协商解决边界问题，互不使用武力或以武力相威胁，早日解决边界问题符合两国基本利益并应将其视为战略目标，这是两国基本共识，这也就排除了战争手段和无限期搁置选项。因此，中印两国在已有成果和共识基础上，继续沿着正确方向积极推进框架谈判进程，研究制定解决框架的谈判路线图，争取达成公平合理和双方都能接受的解决方案，仍是目前解决边界问题的核心任务。同时，维护边境地区的和平安宁，尤其是在出现对峙等紧张局势下，坚持贯彻两国领导人重要共识，致力于缓解而不是升级边境局势，为边界谈判和两国关系发展创造有利条件，也是当前最为紧迫的问题。无论是框架谈判，还是解决现地边界对峙，不是只有中方有积极愿望就能实现的，这需要双方相向而行。

自加勒万河谷事件后，两国都向边境地区强化了军事部署，同时两国也通过外交与军事渠道进行了多层面的磋商与沟通。毫无疑问，中印两国迄今都表现出不愿让螺旋式上升的边界对峙进一步演变为更大规模军事冲突，两国军队在边境地区基本处于一种“非战非和”的消耗战状态。目前，围绕现地脱离接触的磋商与沟通可谓既有进展也有共识，1993年以来建立起来的多种信任机制对解决边界对峙问题仍然有效，但双方在脱离接触的具体执行上也有难度。目前，中印两国边界管控回归并维持“旧常态”面临现实挑战，而应对新态势的“新常态”还未形成，在此背景下保持耐心和理智对解决边界问题尤其是应对重大危机事件则至关重要。而且，早在2016年4月第十九次中印边界问题特别代表会晤期间，印方边界问题特别代表就表示，谈判已经到了双方政治领导人做出决定达成解决方案的阶段。未来，解决边界问题即使进行到“三步走”路线图的最后阶段，也不仅需要互谅互让，还需要两国领导人的政治决断。

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