唯一对《爱国者法》投反对票的参议员范戈德说：战争状态会对我们的《权利法案》的适用性带来“最大的考验”：“当然，如果我们是生活在一个警察国家，抓捕 恐怖主义分子可能会相对容易一些……但是，我们可能并不希望生活在那样一种国度之中……我们之所以进行这场新的反恐战争，主要原因之一是为了保护我们的自 由。如果我们牺牲美国人民的自由，我们将在未发一枪的情况下输掉这场战争。”

9·11

2001年9月11日是一个极为寻常的秋日，美国东部地区艳阳高照，风和日丽。上午8时左右，美利坚航空公司（American Airlines）和联合航空公司(United Airlines)的四架班机分别从波士顿、华盛顿和纽瓦克的机场起飞，飞往西海岸的洛杉矶和旧金山。四架飞机起飞后不久，均遭到基地组织成员的劫持。8点46分左右，被劫持的第一架飞机出现在纽约市曼哈顿岛上空，不等人们反应过来，飞机便以每小时500英里的速度撞入位于曼哈顿下城的世界贸易大厦双子楼北楼。飞机随即发生爆炸，机上的乘客、机组成员与劫机者当场死亡，满载的航空汽油倾泻而出，北楼内从上到下顷刻之间燃起熊熊大火。17分钟后，被劫持的第二架飞机径直飞入双子楼的南楼，发生了同样的爆炸，并引发了南楼内部的燃烧。9点59分，北楼在足足燃烧了一个多小时后轰然倒塌。29分钟后，南楼倒塌。两座摩天大楼倒塌时，尘土四起，吞没了半个曼哈顿岛，给人一种世界末日来临的感觉，全世界数以亿计的电视观众目睹了这一悲剧的发生。然而，灾难并不就此止步。9点37分，第三架被劫持的飞机出现在美国首都华盛顿上空，几秒钟后撞入美国国防部所在的五角大楼西南角，当场导致125人死亡和多人受伤。正在飞往华盛顿的第四架飞机意图攻击白宫，但机上乘客在得知地面发生的情况后与劫机分子展开了搏斗，飞机于10点零3分在宾夕法尼亚州中部的萨默赛特县坠毁，机上所有人无一生还。

9·11事件发生两年之后，美国政府公布了9·11恐怖主义袭击调查委员会（The National Commission on Terrorist Attacks on the United States）的最终报告。根据这一报告，9·11事件是位于阿富汗的极端主义组织（al-Qaida，基地组织）经过精心策划和长期准备之后对美国本土发动的一次恐怖主义袭击事件。报告指出，参与劫持飞机的19名基地组织成员多为年轻、激进的伊斯兰教原教旨主义分子；他们当中只有4人接受过专门的飞行训练，相当一部分人甚至不会讲流利的英文；然而他们仅凭随身携带的小刀、毒气罐和辣椒喷雾剂等不起眼的武器，就劫持了四架载满航空汽油的商业客机，将其变成了致命的攻击性武器，在不到两个小时的时间内，几乎是天衣无缝地执行了由基地组织领导人奥萨马·本拉登（Asama bin Laden）策划的恐怖主义活动，导致来自几十个国家近3000人的死亡，制造了美国历史上伤亡最大的恐怖主义袭击事件。

9·11的历史影响是多重的。当天死亡的人数超过了1941年的“珍珠港事件”，成为美国历史上人员伤亡最为惨重的一天。9·11也是自1812年战争以来外部势力对美国大陆国土的第一次武力袭击。袭击发生之后，美国人长期以来习以为常的地理安全感顿时消失殆尽。9·11给美国造成的直接经济损失高达11万亿美元。袭击发生之后，曼哈顿区有10万人立即失去了工作，另外23万从事旅游业及相关业务的人在随后5个月中也面临失业。然而，9·11给美国造成的伤害远不止是人员伤亡和经济损失，而是精神打击。世界贸易大厦、五角大楼以及最后一架飞机意图攻击的白宫都是美国经济、军事和政治实力的象征，此刻悉数遭到公然的袭击，这一事实极大地震撼了美国人的心理安全防线。19名年轻基地组织成员的自杀行为更是令无数美国人反复追问：“这是为什么？” “他们为什么这样恨我们？”

9·11与政府重组

9·11事件调查报告对美国国土安全状况提出了严厉的批评。袭击事件发生前，情报部门曾接到情报，但没有引起足够的重视。袭击发生时，全国处于一种毫无戒备的状态之中。当第一架飞机撞入世贸大厦北楼时，布什总统正在佛罗里达州的一所小学观摩教学，他随即被特工人员带走，送上飞机，在天上来回转悠好长时间，不断被转移到不同的地方，但在转移过程中，他乘坐的总统专机竟然接收不到准确的卫星电视讯号。全国航空防卫系统的反应也非常迟缓，直到第四架被劫持的飞机在宾夕法尼亚州坠毁之后，空军才接到起飞拦截和击落被劫持飞机的命令，而且军事打击的命令也没有被准确及时地传达给飞行员。调查报告指出，基地组织为实施9·11袭击经过了长时间的准备和预谋，但联邦政府的情报和安全部门之间未能有效和迅速地分享信息，事件发生后，政府也未能及时有效地进行应对、指挥和协调。

这样，从“国家建设”的角度来看，9·11事件给布什总统带来了一个在上任前不曾想象过的大规模重组政府的机会。在美国历史上，只有内战时期的林肯、新政和二战时期的罗斯福与冷战时期的杜鲁门获得过这样的机会。对于布什总统来说，这个机会具有特殊的政治意义。他在2001年1月的就任是最高法院对陷入计票困局的2000年总统大选进行司法干预的结果，因此他需要一个机会，来摆脱富有争议的大选的阴影，树立自己作为国家领袖的形象，并推动共和党人的政治方案。9·11正是这样一个意外的机会。9·11当晚，在对全国的演讲中，布什将袭击事件称为是一种对无辜民众的“大规模的谋杀行为”，随后又在对国会的讲话中将9·11事件定性为“自由的敌人”对美国发起的一种“战争行动”。在捍卫国土安全的名义下，布什指示他的国家安全团队，设计和实施了一次自二战以来关于美国国内安全的最大规模的制度建设，并通过随后发动的阿富汗战争和伊拉克战争，将美国拽入了后冷战的反恐战争状态之中。

9·11事件发生几天之后，布什宣布组建一个“国土安全办公室” (Office of Homeland Security)，负责协调有关国土安全紧急情况的处理，要求其制定一个“综合性国家安全战略计划”，确保美国不再受恐怖主义的威胁与袭击。宾夕法尼亚州州长汤姆·里奇（Tom Ridge）被任命为国土安全办公室的主任，直接向总统报告，成为总统在国土安全事务方面的主要助手。2002年3月，布什在国土安全总统指令中指示，为应对未来的恐怖主义袭击，美国需要建立一个国土安全的顾问和咨询体系，以全面、有效的方式在联邦政府各相关部门之间分享和传播信息，该体系将整合现存相关部门，针对未来可能发生的威胁的性质，“创造一种通用的词汇、语境和结构”，描述不同程度的“威胁状况”，并提出应对措施。2002年11月25日，布什正式签署了《国土安全法》（Homeland Security Act of 2002），任命里奇为国土安全部部长。2003年1月，国土安全部正式开始运转。它整合了现存20多个联邦部门机构，拥有将近18万联邦雇员，成为举足轻重的一个大部门，国土安全部部长也升为总统内阁的正式成员。

新的国土安全战略目标被定义为六个方面：情报与预警；国界和交通安全；国内反恐活动的协调；保护关键的国家机构与财产；防止灾难性恐怖主义的发生；紧急状态的准备与回应。国土安全部的组建是为了应对突如其来的大规模的国土安全的问题。9·11恐怖主义袭击调查委员会曾指出美国国内安全体制方面一系列缺陷和漏洞，包括应对机制的陈旧、部门之间情报分享的体制壁垒、航空管理反应能力的迟缓、统一协调和指挥中心的缺乏等。该委员会还指出了情报部门的经费严重不足、部门之间存在着严重的利益竞争以及国会对跨国犯罪打击不力等问题。由此可见，布什组建国土安全部的目的是要对国土安全管理进行一次机构改造，重新认识和定义国家安全的概念。布什政府的迅速反应也表现出在国家遭遇危机的时刻行政部门有能力做出迅速的调整，而国会在这个方面也给予了有力的配合，印证了政治社会学家查尔斯·蒂里关于“战争制造国家”的论述。

《爱国者法》的制定

与此同时，在布什政府的要求下，国会以异常迅速的速度通过了《美国爱国者法》（USA Patriot Act）的立法提案。该提案由威斯康星州共和党众议员提出，但真正的起草者是联邦司法部。9·11事件发生一周之后，司法部起草了立法提案，直接送交国会两院讨论。众议院在听取了司法部长阿什克拉夫特（John Ashcroft）的唯一听证之后，以337—79票通过了提案。参议院也打破了常规，提案没有经过参议院司法委员会的讨论，而是由行政部门官员与两党领袖闭门讨论之后，直接送交全院表决，并以96—1票的压倒多数获得通过。提案于10月26日经布什签署而生效。从国会的议事程序来看，《爱国者法》的通过极不寻常。该提案长达400页，总共修订了15部现行联邦法律，但从起草到生效前后只用了一个月左右的时间。提案的内容之多，涉及的范围之广，远远超出议员们的想象。许多议员根本甚至没有时间来通读全文，就被迫参与了投票表决。一位众议员称，当众议院开始投票时，提案才刚刚送到他的案头，甚至还带有复印机的余温。在9·11事件的巨大压力之下，事实上也没有多少议员敢于站出来质疑该提案的合宪性和可能带来的后果。参议员布莱德（Robert Bryd）曾警告说，这部立法提案将会导致执法部门篡夺许多国会的权力，但在该院表决的时候，只有来自威斯康星州的民主党人范戈德（Russ Feingold）投了反对票。在众议院表决时，曾有议员提出需要对提案进行辩论，但众议院议长居然直接予以否定，推动全院直接进行表决。这种违反议事程序的做法事后被批评者称为是一种“高层政治的游戏”。

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