【内容提要】民族区域自治制度运行实效一直受到人们的关注。法律地位的确立及发展，推进了民族区域自治制度的实施，但受多种因素影响，尤其在经济全球化和市场经济体制逐步完善的背景下民族关系呈现复杂化态势，民族区域自治制度实施效果堪忧，引起更大关切。剖析民族区域自治法制建设的困境，创新民族区域自治制度运行机制，促进民族区域自治制度发展完善，显得非常迫切。
【关 键 词】民族区域自治制度/实施效果/改革/完善/制度创新
一、民族区域自治制度法律地位的确立及运行实效
(一)民族区域自治制度法律地位的确立
民族区域自治制度在我国的实施，可以追溯到1947年5月1日第一个省级自治地方——内蒙古自治政府的成立。建国前夕，《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)专章阐述了新中国的民族政策，并明确把民族区域自治确定为一项基本国策。1952年，中央人民政府发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(简称《实施纲要》)，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题做出明确规定。此后，民族区域自治制度宪政地位在我国得以确立，民族区域自治制度政治地位实现法律化，民族区域自治法律制度逐步完善。
第一，《宪法》对民族区域自治制度宪政地位的确认。1954年《宪法》在总结《共同纲领》实行民族区域自治经验的基础上，规定了民族区域自治制度的基本内容，确立了民族区域自治的性质及在国家中的地位、实行民族区域自治的基本原则，使民族区域自治作为我国的一项基本宪政制度以国家根本大法的形式固定下来。1982年《宪法》，针对民族区域自治制度在1975年《宪法》和1978年《宪法》中出现严重倒退的状况，在总结正反两方面经验教训的基础上，不仅全面恢复了1954年《宪法》的规定，而且做出一系列重要的修改和补充，有关民族区域自治制度的内容比历次《宪法》都更为全面和具体：在重申并细化民族平等、民族团结、共同繁荣等原则的基础上，对民族区域自治作了总的原则规定；规定了民族自治地方自治机关的组织与活动原则；根据现代化建设的新要求，进一步扩大自治机关的自治权。
第二，民族区域自治制度政治地位的法律化。一是颁布实施《民族区域自治法》，强化民族区域自治制度政治地位。旗帜鲜明地指出：作为中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策的民族区域自治制度，是国家的一项重要政治制度。第一次以法律的形式对民族区域自治制度在国家政治制度中的地位予以明确，对什么是民族区域自治和怎样实行民族区域自治的若干问题作了具体规定，尤其是用27个条文，专门对民族区域自治的核心——自治权进行了规范，并确定了“上级国家机关的领导和帮助”职责。二是修改《民族区域自治法》，保障民族区域自治制度在市场经济条件下有效实施。将民族区域自治确定为“国家的一项基本政治制度”；使政治制度、经济制度等与1999年《宪法》修改内容实现一致；对原有经济体制的规定进行了重大修改，关于“自治权”的规定，更为具体化，也具有一定的可操作性；改“上级机关的领导和帮助”为“上级机关的职责”；对“财政转移支付制度”进行了规定，并作了具体安排；强化了资源、环境保护的规定，确立了“资源补偿制度”；高度重视人的素质的提高，关于民族教育方面的规定更为具体、更具操作性；增加了自治法实施保障的专门条款——第73条。三是相关部门法就有关民族问题进行规定，对民族区域自治制度予以补充。除专门法律外，我国许多部门法就少数民族和民族自治地方的相关问题进行了特别规定。有的法律就民族自治地方有结合民族特点制定变通、补充规定的权利或涉及民族问题的相关问题进行了规定，有的法律还规定了少数民族有使用本民族语言进行诉讼的权利，有的法律设立专门条款涉及民族区域自治制度的相关内容。①
第三，完善配套立法，进一步落实民族区域自治制度。一是国务院出台《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(简称《若干规定》)，就各级人民政府尤其是民族自治地方的上级人民政府在促进民族自治地方政治、经济、文化发展以及培养各类民族干部人才、维护民族团结等方面的任务、职能、法律责任和监督机制作了具体规定，②为推进民族区域自治制度建设提供保障。二是民族自治地方修改完善自治条例和单行条例。全国155个民族自治地方，截至2011年12月底，先后制定了自治条例139件，单行条例685件。尤其在2001年《民族区域自治法》修改后，各民族自治地方修改完善了自治条例，并出台大量的单行条例，从而使民族区域自治法律体系进一步完善。此外，为了有利于民族自治地方的发展和各项自治权的行使，各民族自治机关结合本民族地方的政治经济文化等方面的特殊情况，制定了更为具体和灵活的单行条例。
(二)民族区域自治制度的运行实效
第一，全国44个人口较多的少数民族建立了155个自治地方。设置民族自治地方，是保障少数民族真正实现自治的前提条件。截至2011年底，全国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县(旗)120个。在全国55个少数民族中，有44个建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的75％，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64％。与此同时，为确保聚居地域较小、人口分散且较少的少数民族也能行使当家做主、管理本民族内部事务的权利，我国还设立民族乡，作为民族区域自治制度的补充。
第二，中央机关及民族自治地方的自治机关中依法配备了少数民族人员。建立民族自治地方并设置自治机关，有了自治的特征，但并不意味着少数民族就真正享有了自治权。要真正享有自治权，还必须从人员配备上确保少数民族成员自主管理自治地方内部事务的权利。这就要求国家机关特别是自治机关必须有少数民族公民。目前，55个少数民族都有本民族的全国人大代表和全国政协委员；人口超过100万的少数民族都有本民族的全国人大常委会委员。一些优秀的少数民族干部还被选拔到中央和国家机关担任领导职务，新一届中央委员会组成人员中有少数民族干部39名。2013年后，新一届国家机构和全国政协领导人员中，少数民族成员7名。全国人大常委会委员中，少数民族成员26名。全国政协常委中，少数民族成员38名，人口100万以上的18个少数民族都有代表。其中，13名十二届全国人大常委会副委员长中有西藏、新疆两个少数民族自治区人大常委会主任当选在列；十二届全国政协新当选的23位副主席中，少数民族人士4名；③在国务院组成人员中有分别来自蒙古族和回族的两位少数民族成员。同时，为切实保障自治机关充分行使管理本民族、本地区内部事务的政治权利，上级国家机关和民族自治地方的自治机关还采取各种措施，大力培养少数民族各级干部和各种科学技术、经营管理等专业人才。
第三，自治地方的自治机关依法享有并行使广泛的自治权。一是立法自治权的行使得以充分实现；二是自治机关广泛享有经济自治权；三是自治机关通过教育文化自治权的行使，有力地促进当地文化教育的发展。
第四，出台三个重要“规划”，保障民族区域自治制度在新时期的有效实施。一是《民族法制体系建设“十二五”规划(2011—2015)》的编制，为加强民族区域自治法制建设描绘了新的蓝图。二是《坚持和完善民族理论政策体系规划(2011—2015)》的出台，为强化民族理论政策研究提供了理论指引。三是《全国民族系统法制宣传教育第六个五年规划》的实施，对增强民族区域自治法制意识、强化民族区域自治法运行起到积极效果。
第五，民族自治地方的上级国家机关责任意识增强。《民族区域自治法》修改时，将“上级国家机关的领导与帮助”修改为“上级国家机关的职责”，在第54条至第72条对职责进行了规定。此后，民族自治地方的上级国家机关不断强化责任意识，加大《民族区域自治法》实施力度，促进自治地方经济社会发展。尤其是，近年来国务院及有关部门强化“责任意识”，加大对自治地方扶持力度。在全国统一实施相关规范性文件［如《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(中发［2010］10号)、《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》］的前提下，进入“十二五”后，在“十一五”相关规划实施的基础上，国务院及有关部门制定并实施了《少数民族事业“十二五”规划》、《兴边富民行动规划(2011—2015年)》、《扶持人口较少民族发展规划(2011—2015年)》、《全国游牧民定居工程建设“十二五”规划》、《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》等一批涉及少数民族及民族地区的全国性规划等，以及专门针对宁夏、内蒙古等民族地区的区域性规划，协调解决实施过程中存在的困难和问题。国家发改委牵头编制、国务院批准实施了《全国资源型城市可持续发展规划》，特别是加大了对内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆等民族地区资源型城市可持续发展的分类指导；国家发改委组织编制关于加快沿边地区开发开放的若干意见和沿边地区开发开放规划，充分发挥规划引导资源配置、统筹加快民族地区经济社会发展的重要作用。特别是，针对“制约民族自治地方发展的关键是人才”这一实际，各有关部门加大对人力资源的培养力度。2013年，国务院及有关部委加大了对民族地区文化教育的投入：文化部“加强少数民族文化人才培养”；教育部采取“各级各类教育项目坚持向民族地区倾斜”措施并“科学稳妥推进双语教育，加强少数民族人才队伍建设，深入推进教育对口支援工作，支持民族院校和民族地区高校发展”；卫生部“加强人才培养培训”；财政部“支持民族地区发展教育事业”；人力资源社会保障部“在公务员考录中对少数民族予以照顾，开展民族地区公务员培训工作，积极开展专业技术人员继续教育工作”的同时，“加大对民族地区技能人才的培养力度”；国土资源部“加大对民族地区国土资源系统干部培训工作的扶持力度”；住房城乡建设部“帮助民族地区人力资源开发”；农业部通过“农村劳动力培训阳光工程”；商务部“高度重视民族地区人才培养培训工作”；国家旅游局“大力支持边疆地区旅游人才培养工作”；国家中医药管理局“加强民族医药传承，提升民族医药人员素质”。与此同时，有关部门在文化事业发展方面，投入大量的人力物力：文化部“加快推进民族地区文化产业发展”；财政部“支持构建现代公共文化服务体系”，④等等。
二、民族区域自治法制建设的困境
宪政地位的确立、政治地位的法律化及配套制度的完善，使得民族区域自治制度的实施成效明显，有力地保障了民族自治地方经济社会的发展。但因多种因素制约，民族区域自治制度实施的实效性有待提升，尤其应重视民族区域自治法制建设面临的困境。
(一)自治条例立法活动受多种因素制约
尽管我国155个自治地方出台了139个自治条例，但自治条例立法活动仍然受到多种因素制约，致使自治条例未能发挥其应有的作用。当下的难点是我国五大自治区没有一个出台自治条例，自治条例出台比例仅占自治地方86.45％。不仅如此，有的地方不但自治区自治条例未出台，甚至所辖州县一级自治地方也未出台自治条例。导致这种状况的原因是多方面的，但下列因素不容忽视。
第一，个别地方出台的自治条例过分强调自治民族权益保障，忽视民族自治地方“多民族构成”的基本事实。这对处理区域内民族关系带来负面影响，在民族自治地方自治民族与其他民族关系协调上存在障碍，与保障聚居少数民族群体的政治、经济、文化与社会权利，促进平等、团结、互助与和谐的民族关系的形成与发展为基本价值取向的民族区域自治制度，与155个民族自治地方内部存在的“多民族构成”这一基本事实是不协调的。将关注的重心集中在该制度对保障聚居少数民族平等权利的功能与作用上，不仅忽视了这一制度对于协调和处理民族自治地方内部的民族关系、保障主体少数民族以外的其他少数民族和汉族之权利实现的积极意义，而且忽视了在地方层面通过立法或行政手段实施自治的过程中存在的客观制约因素。
第二，个别地方因“缺乏自治意识与自治能力”，以“行使自治权”为名，在“分权”问题上与中央“讨价还价”。极个别自治地方认为，民族区域自治就是中央照顾自治地方、上级政府照顾下级(自治地方)政府，把自治条例变成了“要饭条例”。在个别自治条例(或草案)中，甚至规定国家或上级政府的义务，超越了自治的权限；很多自治州、自治县的自治条例(包括一些自治区自治条例草案)大量抄袭《宪法》、《民族区域自治法》内容，造成立法内容大量重复；有的过多“套改”《民族区域自治法》的内容。这反映出一些自治机关“缺乏自治意识与自治能力”，也是影响民族区域自治制度实施效果的重要因素。
第三，不少已出台的自治条例地方特色和民族特点不鲜明。依照《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》规定，自治条例的制定依据是“当地民族的政治、经济和文化的特点”，而许多自治条例并未真正从“当地民族的政治、经济和文化的特点”出发，而是“套改”《民族区域自治法》的内容。作为当地“小宪法”的自治条例自然发挥不了应有的保障当地自治权的作用。有的自治地方出台的自治条例规定的内容形同虚设，根本无法实施。
第四，中央有的部委以“国家利益”为名，限制自治地方“立法权”，利益关系难以协调。如何处理这些部门与作为自治机关组成部分的自治地方人大和政府间的关系，是充分发挥自治地方比较优势，促进其经济社会全面发展的重要问题。由于对这一问题缺乏应有的关注，中央立法机关制定的专门领域的法律、行政法规或规章与《宪法》和《民族区域自治法》界定自治地方的自治机关所享有的自治权的法律规则之间有冲突，导致实践中没有准确把握，自治地方的自治法规尤其是自治区的自治条例或单行条例难以得到中央相关部门同意，致使自治地方自治机关难以充分行使自治权。
第五，国际国内民族关系等客观环境出现新情况，中央与地方利益调整发生变化。这也是自治条例立法活动正常开展受限的原因。
(二)单行条例发展很不平衡
第一，自治区单行条例出台少，且存在以地方性法规“代替”单行条例倾向。因自治区单行条例制定程序法律有特别要求，须报全国人大常委会批准后生效，⑤这就“限制了”自治区制定单行条例的积极性。虽然五大自治区近年来出台的地方立法较多，但其中主要是地方性法规。内蒙古自治区2000年至2009年颁布的106部地方立法中，只有一部是单行条例，并且是由自治区人大常委会修改的单行条例；西藏自治区人大常委会2000年至2010年制定地方性法律规范59部，其中制定和修改单行条例2部，变通条例2部，其他均为地方性法规或者自治州、自治县的自治条例、单行条例；1997年到2010年，宁夏回族自治区人大及其常委会共制定地方性法规约115部，其中无一例单行条例；2000年至2010年，广西壮族自治区共制定地方性法律规范149部，批准地方性法规1部，批准自治县单行条例1部。⑥加之，因地方性法规较单行条例在立法程序上较为宽松、立法主体上较为广泛、内容上也不必担心因变通而可能违宪等原因，自治区倾向制定地方性法规以满足本地区经济社会发展的需求，往往以地方性法规“代替”单行条例，而没有把制定单行条例作为行使自治权的问题来对待。
第二，单行条例地区分布差异大，多民族省下辖的自治地方出台单行条例反而为多。青海虽然不是省级自治地方，但下辖的6个自治州、7个自治县占全省面积的98％以上。这些民族自治地方不但均制定了自治条例，而且根据实际制定了促进当地经济社会发展的单行条例。至2010年底，青海各民族自治地方制定通过并提请省人大常委会批准通过的单行条例共140多件，内容涉及政治、经济、文化、教育、科技、生态建设和资源环境保护等各个领域，为当地经济社会事业的发展提供了有力的法制保障。四川省将制定配套法规作为贯彻落实《民族区域自治法》的重要环节。除省政府发布施行了《四川省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，截至2010年8月，各民族自治地方提请省人大常委会审查批准、现行有效的有70件民族自治地方法规，涵盖政治、经济、文化、教育、科技、生态建设和资源环境保护等领域，为民族自治地方依法行使自治权、自主管理本地方事务、加快经济社会发展提供了保障。即使是下辖“一州三县”的吉林省，自治地方在全部出台了自治条例的同时，出台单行条例50余部。
然而，作为自治区下辖的有关自治地方，受多种因素制约，单行条例出台少。
第三，各自治地方单行条例发展不平衡。一是自治州、自治县单行条例出台数量较自治区单行条例多。以新疆为例，截至2011年，自治区人大及其常委会审查批准的单行条例30件，均系5个自治州、6个自治县所制定。有学者统计，“自治州一级制定单行条例的步伐大大快于自治区一级，截至2008年上半年，30个自治州都制定了单行条例，共计233件，最多的自治州已经颁布27件，最少是1件，有2个自治州是2件”。[1]二是不同自治地方单行条例出台数量不平衡。内蒙古下辖的三个自治旗不仅都出台了自治条例，还陆续出台了35件单行条例。广西壮族自治区早在1992年12月，12个自治县就全部出台自治条例，成为全国第一个完成自治县自治条例制定工作的省区。同时，12个自治县截至2011年年底，出台多件单行条例和变通补充规定。新疆除自治区外，境内还有哈萨克、回、蒙古、柯尔克孜4个民族的5个自治州和哈萨克、回、蒙古、塔吉克、锡伯5个民族的6个自治县，但截至2011年，也仅有30件单行条例。[2]而宁夏、西藏的情况则相对滞后。
第四，单行条例所调整社会关系涉及领域小。已出台的单行条例调整的社会关系多为经济领域，特别是经济发展、资源开发等，而有关社会发展、文化传承保护等则有待拓展。
(三)变通(或补充)规定涉及领域有相当局限
一般而言，自治地方制定的自治条例、单行条例和变通(补充)规定，都属于对国家法律的变通。《立法法》第66条的规定，即是在此意义上而言。这是从广义方面来说的。⑦就狭义而言，“对国家法律的变通”特指在特定法律授权的情况下，民族自治地方人民代表大会或其常委会依法根据当地民族的政治、经济和文化特点，制定变通规定和(或)补充规定，对国家有关法律进行变通(补充)。从这个意义上说，民族自治地方可以(也应该)根据本地的实际，对《婚姻法》、《继承法》、《选举法》、《土地法》、《草原法》等法律制定变通规定和(或)补充规定。
然而，民族自治地方现有的变通规定和(或)补充规定的出台数量偏少，与各地经济社会发展需要相差甚远。而且，多数集中在婚姻家庭领域。
(四)相关配套立法严重滞后
2001年《民族区域自治法》修改时，在第73条规定“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法”。13年后的今天，相关配套立法工作仍然十分滞后。尽管2005年5月，国务院颁布实施了《若干规定》，有关部委、相关省市也出台了一些规范性文件，但整个配套立法仍显滞后。
转载请注明：北纬40° » 民族区域自治制度运行：实效、困境与创新
