中国实施粮食安全新战略调低产量目标

3月5日-15日，中国两会召开，中国政府宣布将推出庞大的水利工程和农村公路计划，并启动多项土地改革试点。但意外调低了粮食产量预期目标，这或许是中国粮食安全新战略实施的一个表现。

“三农”仍是经济短板

2014年中国“三农”发展成绩突出，而且这是在宏观经济下行压力加大背景下取得的，来之不易。

中国大陆的粮食产量达到1.21万亿斤，比2013年增产0.9%，实现了连续十一年的增产。

大陆农民人均收入也实现了连续十一年的快速增长，一直都保持在7%以上，而且农民收入已经连续五年快于市民收入增长，城乡收入差距不断缩小。

农业生产条件也有较大改善。在稳增长背景下，一批重大水利工程建设进度加快，新增节水灌溉面积3345万亩，新建、改建农村公路23万公里。农业科技和机械化水平持续提升，像小麦等几乎实现了全程机械化。

这些成绩来之不易，比如粮食产量、农民收入一年两年增长是容易的，但是连续十一年连续增长，而且增长幅度还不小，这是很难的，因为农业生产不像其他产业，是有自然规律的。

不过农业作为国民经济基础，仍存在诸多问题，这也是今年中国“三农”工作的目标任务。主要体现在：

首先，粮食产量要求稳定在1.1万亿斤以上，比去年降低了，是有原因的。

其次，新农村建设突出强调水和路，今年再解决6000万农村人口饮水安全问题，新建改建农村公路20万公里，这两个数据实际反映了饮水和道路问题还是严重。另一个重点是加强农村环境治理，现在有些农村的环境问题已经比城市还严重。

再有，教育、卫生、社保等民生问题。今年要再减少农村贫困人口1000万人以上。

需要特别关注的是，体制改革。今年要继续发展新型经营主体和适度规模经营。另外是土地确权登记颁证工作，审慎开展土地制度改革试点。体制问题可以说是困扰农业现代化和农民增收的最大短板，但是现在实质成效还不大。

今年调低粮食产量目标，我认为有三个考虑：

一是当前粮食供应、粮食安全形势很好。中国实现了连续十一年粮食增产，人均粮食占有量接近900斤，远在安全线以上，粮食的库存和消费比也是上升的，所以对粮食产量就没必要绷那么紧了。

二是十一连增实际上是靠大量使用化肥、农药，大量消耗土地、水等资源环境取得的，是不可持续的。中国必须转变发展方式，粮食生产应更多依靠科技，要数量和质量并重。

三是粮食生产是有自然规律的，是波动的，不可能一直增产。越到最后，投入越多、增产越少，越不值得。

2013年，由于内外形势的变化，中央提出国家粮食安全新战略，就是“以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑”，强调“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”。这里的谷物是指小麦、稻米和玉米，口粮是指小麦和稻米。

保证粮食安全是否就是保证产量？是否就完全靠中国自身生产来保证安全？

这里的安全指的应该是粮食的供求平衡，而不仅仅是产量。所以中国提出要确保产能，主要是保证生产能力，只要生产能力在，粮食安全就在。

什么是生产能力？就是生产条件，生产粮食的最基本条件是耕地和水。所以中国保护产能，最主要就是要保护耕地，保护水资源，这样才能确保谷物基本自给、口粮绝对安全，18亿亩耕地红线就是这么来的。

当然这18亿亩耕地并不一定每年都要全部耕种，因为中国保的不是产量，是生产能力。这些耕地和水要一直存在，但是其中一部分可以休耕。红线是其中一部分不能转变用途，比如盖成商品楼，这样就失去了生产能力。

所以中国谈粮食安全，不能泛化到所有品种。普通的农产品如蔬菜水果蛋奶肉等都可以适度进口，进口一些粮食作为调剂也没有问题。现在国际市场和国内市场都是买方市场，不是卖方市场，中国如果减少进口美国的大豆、玉米，美国比中国更着急。

即便将来中国与某个大国关系恶化，也不可能与所有国家都关系恶化，照样可以从其他国家进口。如果中国的海外运输通道被截断，也不必过分担心，中国有足够的储备粮，而且18亿亩耕地的生产能力可以马上全部启动，所以中国的口粮是没有问题的，顶多少吃点肉、蔬菜、水果。

中国的粮食生产成本在上升，资源环境约束增强，国内价格已经高于国际价格。中国在这种情况下可以适度进口，统筹国内国际两个市场的资源，但一定要保留产能。

文/宋洪远（农业部农业经济研究中心主任）原载于《凤凰周刊》2015年第10期总第539期