国防动员实施亟待完善若干基本制度

动员制度,是推动国防动员建设发展、坚持依法动员的决定性因素,也是衡量一个国家动员能力和国防动员现代化程度的重要标志。国防动员法颁布实施以来,我国动员制度建设取得长足进步。但是,从整体上看,我国目前的动员制度安排还比较粗放,带有强烈的机械化战争和计划经济痕迹,缺乏信息化战争和市场经济条件下动员的科学元素,而且大多着眼于平时建设,对战时动员实施关注不多,难以适应未来作战要求。当前,必须坚持以新形势下积极防御军事战略为指导,从现实急需出发,抓紧完善和发展动员基本制度,避免临渴掘井,贻误战机。

我国国防动员分两个等级

动员等级制度,是国家根据不同的安全威胁,分等级实施国防动员的制度。这一制度的核心,是根据国家可能遭受的多种安全威胁,将国防动员划分为若干个等级,明确各等级动员的范围、内容、程序和决定与实施的权限。二战以后,美国在经历与苏联的长期冷战和多次局部战争后,逐步形成了比较完备的动员等级制度。

我国国防动员法把国防动员划分为国家总动员和局部动员两个等级,并附加“一个特殊情况”:即国防动员法第九条第二款规定:“国家的主权、统一、领土完整和安全遭受直接威胁必须立即采取应对措施时,国务院、中央军事委员会可以根据应急处置的需要,采取本法规定的必要的国防动员措施,同时向全国人民代表大会常务委员会报告。”这样规定,可以满足界定动员规模的基本要求。但是,这种等级划分过于粗略和模糊,没有相对应的动员规模和时限要求,实践中很难把握。尤其是未来为维护国家安全、维护领土主权和海洋权益采取的军事斗争,行动样式多样,不同的军事行动和作战样式,目标不同,作战规模不同,对动员保障的需求既有一些共性的要求,也有各自的特殊要求,由此也决定了动员准备和实施的多样性。

从现实军事斗争的迫切需求来看,有必要根据我国未来可能面临的战争威胁,对现行动员等级进行进一步的细化和区分,明确规定每一等级对应的战争威胁、动员范围和程度、相关动员措施、首批动员完成的时限和动员决策及批准权限,以及制度运行的基本程序和法律定位,为有针对性地做好动员准备和实施提供依据,提高动员的反应速度。

完善与发展动员决策制度

动员决策是国防动员活动的核心和先导,通常指国家和各级领导机构为保障战争或应对突发事件需要,对国防动员活动所作的总体决断和部署。动员决策正确与否,对确保战时动员是否时机适当、规模适度、快速高效具有决定性意义。

动员决策制度与动员等级制度紧密相联。西方发达国家因为有着严格的动员等级设定,每一动员等级有着明确的动员决策权限及相应的法律授权,其动员实施基本上实现了任务明确、统一协调、灵活反应、适时可靠。相比较而言,我国动员等级设定相对粗放,从现有法律规范来看,动员决策权限高度集中于国家最高权力机关。但在实践过程中,由于国家安全威胁的多元化和军事行动的多样化,动员活动呈现出强烈的多样性特征,特别是为满足一般性的、小规模的军事行动,或是应对一些突发事件,或是保障平时军队演训活动需要的动员行动,是否也需要国家最高权力机关来决定,实践中面临着很大的制度困境。可以说,动员决策制度的不完善,在很大程度上制约着动员保障的灵活性和有效性。

从充分发挥动员功能的角度出发,当前迫切需要完善和发展与动员等级制度相匹配的动员决策制度,根据不同动员等级,对动员决策的权限进行适当分解,规范不同等级动员决策的主体、权限、范围和程序,特别是应明确动员决策权限(包括法律授权)的划分,动员决策的内容和时机,动员决策的程序和方法,动员命令的等级和效力,动员命令的传达和执行等,使各级动员指挥机构能够灵活地运用动员权限,对不同程度的安全威胁做出适时、适度地反应,为实现动员行动的快速反应、适时可靠提供坚实的制度保障。

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