1月30日，美国再次派遣军舰驶入南海中国控制岛礁12海里范围内。如何看待这个事件？中国下一步如何应对南海问题？笔者的研究体会是：这是奥巴马政府整个南海方略的一部分，旨在迫使中国清晰化南海主张，以尽量（如果不是彻底）解决美国海军在南海的航行自由问题，但美军并不想在南海打一仗。南海问题的时间未必在中国一边，在国际法框架内清晰化自己的主张，更符合中国的整体长远利益。

如果说2012年的黄岩岛争端，只是促使美国支持菲律宾提起仲裁，2014年的“981事件”则促使美国下决心调整南海应对：不再满足于当“导演”，而是在加大幕后协调力度的同时，直接介入南海争端。这主要表现在几个方面：公开批评中国、支持东盟声索国；支持东盟（作为整体）、盟友（七国集团、日本、澳大利亚）、区域外大国（印度、欧盟）在南海问题上发声乃至采取相应行动。美国的做法是，通过双边外交途径施压中国未果后，转而高调实施频繁的航行自由行动（FONOPs），以清晰化中国在南海海域管辖权的范围。

于是，我们看到2014年香格里拉对话会上中美之间的唇枪舌剑，美国国会与政府官员的一系列动作，东盟发表外长声明（2014年）与主席声明（2015年），七国集团在南海问题上首次表态（2015年），日本与澳大利亚纷纷增加对东盟声索国的实际支持，印度与美国的联合声明中也声称“南海的航行自由和海上安全必须得到保护”（2015年）。

而需要获得国家安全委员会批准（clearance）的航行自由宣示行动（ Operational Assertion），更成为美国海军验证其在南海声索国（主要是中国）专属经济区与领海内自由航行权的主要工具。于是，有了2015年5月CNN记者的高调“飞越之旅”，10月份“拉森号”驱逐舰的“和平通过”（美方的用词是peaceful transit），12月B-52轰炸机的“误入”，直至2016年1月底“柯蒂斯号”驱逐舰的“无害通过”（innocent passage）。

美军行为：动机与国际法分析

从国际法的角度看，美军采取的是“每次往前拱一点”的策略。《联合国海洋法公约》规定的12海里领海内无害通行权，仅适用于舰船而不包括飞机。于是，P-8A反潜巡逻机在距离渚碧礁、永暑礁12海里外的空中进行飞越。国际法实践倾向于认为，低潮高地没有12海里领海但可以有500米安全区。于是，“拉森号”选择了渚碧礁周围12海里内与500米之间的海域进行“通过”。美国声称自己是在国际水域采取上述行动。B-52飞越时距离华阳礁才2海里，实在没法从国际法上解释，于是辩称是天气不好导致的“误入”。中国法律要求外国军用船舶进入领海须经批准，美国军舰也一直按照中国法律要求行事。可这次军舰在中建岛（并非低潮高地）附近12海里内通过之后，五角大楼发言人戴维斯的反应是：坦率承认没有事先通知任何一方，但这符合国际法以及美国的常规程序，还认为这一行动挑战了中国、台湾和越南在这一区域限制航行权利和自由的意图。另一位国防部发言人乌尔班的表述则是“美国将在国际法允许的任何地方进行飞越、航行或执行行动”。

美国在西沙中建岛的行动，被一些中国学者解读为“挑战中国对中建岛的主权”。这种观点值得商榷。美国一直表示对南海岛礁归属不持立场，这是有经验霸主的必然选择。对美国来说，重要的不是岛礁归属而是自由航行权。

美国此次宣示行动至少有三个目的：第一，继炒作南沙争端后，把国际社会的视线转向“西沙问题”，如海域划界、西沙是否属于群岛、西沙群岛能否划领海基线、中国用直线基线法画出的西沙领海基线是否有效，等等；第二，对马英九1月28日不顾美国劝阻视察太平岛之举，发出一个微弱的警示，不排除下一步在台湾控制的东沙岛附近实施航行自由行动（美国对一些盟国也采取过此类行动）；第三，以西沙为突破口，迫使中国像全世界大多数国家那样，取消对无害通行权的预先批准。

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