美国“航行自由计划”初探

A Study on the Freedom of Navigation Program of the United States

〔内容提要〕“航行自由计划”是美国政府的一项外交和军事行动计划，旨在防止沿海国家的“过度海洋主张”挑战美国的海洋霸权，保证美国军事力量的全球机动畅通。该计划的出台有深刻的思想和政策渊源，但主要是第二次世界大战后美国应对其“海洋大国”地位受到挑战的现实产物。计划对“过度海洋主张”进行了界定，提出了外交活动和“军事宣示”相结合的应对方针。卡特之后的美国历届政府都继承、发展和实施了该计划。中美之间一系列海上事件的发生，与美国对中国实施该计划有密切关系。

关键词：美国外交与军事 海洋自由 美国海洋霸权 “航行自由计划”

“航行自由计划”（Freedom of Navigation Program，以下简称“FON计划”）是美国卡特政府在1979年制定的一项行动计划，旨在维护其主张的海洋自由原则，防止沿海国家的“过度海洋主张”（excessive maritime claims）对美国海洋大国地位的挑战，保证美国军事力量的全球机动畅通。卡特之后的美国历届政府都延续了这一计划。20世纪90年代以来中美之间在中国沿海发生的一系列海上摩擦或事件，例如2001年3月的东海“波第其号”事件，4月的南海撞机事件，2009年3月的“无瑕”号间谍船对峙事件等，都与美国实施“FON计划”有着密切关系。2012年春季以来，美国更是以维护南海航行自由为借口，插手南海问题，而且准备在南海周边布置大量军舰。

本文在阅读美国官方解密档案和已有的相关研究成果基础上，从历史的角度，对“FON计划”出台的背景、主要内容和实施情况进行梳理和分析。

一　第二次世界大战前美国的海洋自由原则

“FON计划”的出台有着深刻复杂的思想、政策根源和现实原因，是美国外交史上源远流长的“海洋自由”原则和政策，与第二次世界大战后美国应对国际海洋法观念变迁、自身海洋霸权受到挑战相结合的产物。

近代海洋自由观念是17世纪初，由以格劳修斯为代表的国际法学家们提出的，其基本主张是：所有人都拥有不受干扰地在国际海域游弋和贸易的权利，战时与平时均然。随着启蒙思想的传播，海洋自由观念飘洋过海来到北美殖民地，适应了殖民地商业资本的现实和发展需要，成为美国开国元勋们制定外交政策的重要原则之一。在美国早期外交政策制定中发挥关键作用的约翰·亚当斯对此深信不疑，曾说道：“美国很久以来就在向欧洲国家宣传航行自由和商业自由的观念……我希望这个星球上的所有海洋和河道都是自由无束的。”本杰明·富兰克林也持相同观点，他说：“贸易，即生活必需品的持续交换，越是自由和不受限制，与之相关的所有国家就会越加繁荣和幸福。”(注：Armin Rappaport and William Earl Weeks, “Freedom of the Seas,” in Alexander DeConde, Richard Dean Burns, and Fredrik Logevall eds., Encyclopedia of American Foreign Policy (New York: Charles Scribner’s Sons Gale Group, 2002）, Second Edition, Vol.1, p.111.)美国早期领导人所主张的海洋自由原则是与商业自由原则紧密联系在一起的，而这些原则在战时的运用就转化为中立权利，美国早期对海洋自由原则的维护体现在对美国中立国地位和权利的捍卫上。

为新生国家外交政策提供指南的1776年“条约计划”把开国元勋们的海洋自由和中立权利的基本观念具体化，提出了“自由船舶所载货物自由”、有限禁运、中立贸易的权利等原则和规定。(注：S.F. 比米斯：《美国外交史》(第一分册)，叶笃义译，北京·商务印书馆1985年版，第31页。)这是美国海洋自由原则的首次官方表述。随后，这些原则和规定都被成功地写进了新生共和国的第一批双边条约中，包括1778年与法国、1782年与荷兰、1783年与瑞典、1785年与普鲁士的通商条约。值得一提的是，与普鲁士的通商条约中新增了“非违禁的中立国私人财产免受捕获”的原则。

为了维护海洋自由原则，捍卫美国的中立权利，国力尚弱的美国不惜诉诸武力。1798~1800年间，美国与独立战争时期的盟友法国因中立权利问题翻脸，打了一场不宣而战的“准战争”。1801~1815年间，为了清除巴巴利海盗国家对美国地中海贸易的威胁，美国筹建海军，两度用兵，成功地以武力伸张了海洋自由原则。1812年，美国更是把维护海洋自由、中立权利与国家独立这一最高利益联系在一起，冒着丧失生命、财产甚至国家存亡的风险，与世界首强英国进行了第二场战争。

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