蒋介石与孙中山对地方自治的诠释

近代中国地方自治的理念发轫于19世纪末。立宪派体认到，地方自治是西方国家基本的地方政治制度和基层行政体制，是西方国家立宪政治的基础。面对甲午战争带来的亡国灭种危机，立宪派极力倡导地方自治。

列强威胁的加剧，使得朝野在地方自治的议题上取得共识，清末由地方绅士发起与官方督导两种管道推动地方自治的实践于焉展开。光绪34（1908）年，清政府筹备立宪，定地方自治为两级，以府、厅、州、县为上级，以城、镇、乡为下级，待基层自治组织建立后，再由省而中央，逐步建立完整的宪政体制。

辛亥革命南京临时政府成立之初，即宣告三个月内城镇、乡会选举等一律制齐，继续并完成地方自治的进程。作为晚清地方自治运动最早的推动者，袁世凯于1914年2月下令停办地方各级自治会，以清除地方自治组织的诸多弊端，重新订定完善的地方自治立法。1914年12月，袁颁布《地方自治试行条例》及《试行细则》，重新推动地方自治。1919年，北京政府颁布《县自治法》，对县自治区域、县住民及选民、县自治事务、县公约及规则、县自治机关、县自治财政、县自治监督作出具体规定。1923年10月10日，曹锟政府公布《中华民国宪法》，规定中国地方政府为省、县两级制，实行省、县自治。

辛亥革命以后中国的政治在国家与地方层级都经历了近20年的不稳定期。国家政体在内阁制与总统制、国家结构在联邦制与单一制的争议中摆荡。

在武力与和平均不能达成国家政治统一的情形下，联省自治成为舆论界鼓吹的新方向。1919年，梁启超首次标举“联省自治”的政治主张，支持湖南制订省宪法，实行自治。1920年11月，湖南发表联省自治通电后，章太炎发表《联省自治虚置政府议》，强烈主张扩大地方权限。到1922年为止，共有14省加入自治运动，其中，陈炯明的福建与广东地方自治最负盛名。陈炯明联省自治的主张，在党内得到吴稚晖、张继等元老的支持，在外界得到各省实力派的响应。然而，曾经赞成联邦制的孙中山，此时认定联省自治乃是军阀借自治之名，行封建割据之实。中国必须先统一再自治，而以省为单位的自治，范围太大，不独容易形成军阀割据，人民也无法直接参与政治，因而自治应以人民的天然生活区——县为单位。

1918年，孙中山对即将赴日考察的部属说，“政治的基础，在于地方自治。日本的市、县、町、村都很健全。日本之强，非强于其坚甲利兵，乃强于其地方组织之健全”。1920年3月1日，孙草就《地方自治开始施行法》，开篇即谓，“地方自治之范围，当以一县为充分之区域”。

然而，孙中山所谓的“自治”概念，与他在辛亥年间使用的“独立”概念一样，目标不在于自中央集权的统一国家分离。对辛亥前的革命派而言，“自治”是消除异族支配之后的“自族”统治；辛亥革命后，指的是构成、服从和服务于中央集权国家的地方基层结构。它不仅不是地方分权，乃至脱离中国主权的割据、分离，相反，是要使地方具备执行中央政治目标的能力。基于这一原理，在蒙、藏等非汉民族地区实行自治，就必须导入支持中央政府一体施政的行政体制——县制。

在地方自治理论与实践上，蒋介石同样自许为孙中山的继承者。1929年3月，中国国民党第三次全国代表大会决议确定总理主要遗教《三民主义》、《五权宪法》、《建国方略》、《建国大纲》及《地方自治开始施行法》为训政时期中华民国最高根本法，决定实施县自治。1929年6月，中国国民党第三届中央执行委员会第二次全体会议通过《确定地方自治之方略及程序以立政治之基础案》，规定完成县自治的期限，进而制订了完成《县组织法》的具体实施方案，规划于6年内完成训政时期县自治工作。

国民政府建立不久，蒋介石即以强有力的政治行动表达实践民族统一和领土统一的决心。1928年末至1929年初，国民政府在原来位于西藏噶厦政府势力范围外缘的“安多”（Amdo）和“康”（Kham）区，分别设置青海省和西康省；将内蒙古各盟旗地区分割纳入新置的热河、察哈尔、绥远、宁夏四省以及辽宁、吉林、黑龙江等省。挟北伐军事进展的余威，国民政府向边疆非汉人地区推行行政制度一体化的工作，顺利推展到族群分布状况复杂的西南三省和西北东部地区，但还是在藏语区东部和内蒙古遇到瓶颈。

由于无法越过蒙藏地方政教上层，直接将统治力投射到内蒙古和藏语区东部的地方基层，改省政令颁布后不久，国民政府于1929年2月设立蒙藏委员会，同时在内政部之下设立管理蒙藏事务的机构；又在蒙藏地区设立各种党政派出机构，代表中央督导内蒙古和藏语区东部的各项政务。蒙藏委员会名义上负责掌理蒙、藏地方的行政事务，实际上负责联络、监督内蒙古和藏语区东部地方政教上层，处理诸如盟旗札萨克任免、承继，仲裁盟旗内部纠纷等事项。

1929年3月中国国民党第三次全国代表大会（宣布结束军政，开始训政）确立三民主义的边疆政策。在“蒙藏与新疆”决议案中宣示，将在蒙古、西藏和新疆实行三民主义。国民党以三全大会决议案取代了“一全大会宣言”，将孙中山的“同化论”加以明确化、政策化；不再承诺“扶植弱小民族自治”，而代之以三民主义·民权主义的“地方自治”之下促进民族团结与进步的政策。决议案在阐述“民权主义”时，提及“增进国内外民族的自治能力”。在随即召开的国民党三届二中全会上，有委员向常务委员会呈递“对于蒙藏之待遇及扶助其进至自治程度，以达本党使国内各民族平等之目的”案，全会通过“关于蒙藏之决议案”，内容包括，蒙藏委员会应加紧有关蒙、藏事宜之倡导，阐明蒙、藏民族为整个中华民族之一部，督促蒙、藏人民培养自治之能力，完成自治之组织，优先录用蒙、藏人民参加地方行政，奖励蒙藏优秀分子到中央党政机关服务等。

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