所谓“特别区域”属于“内藏”，“外部地区”即“外藏”，“特别区域”为“外藏”和中国内地的“缓冲区”，“外藏”为中国与英属印度的“缓冲区”，英国政府实施“大西藏”、“大西藏国”的步伐暴露无遗：第一，“英国以建立所谓‘内外藏’之名称，希图于边务上肆行其侵略之阴谋；故英人在会议中除提案外，关于界务之划分，仅以红蓝线所绘之附图说明之。图中规定之内外藏地址，包括川边特别区域，与青海西康之全部。而其提案之第二条中划中藏境界为‘自昆仑安定塔以南至新疆省、青海全部、甘肃之西部、四川省之打箭炉、云南省之阿墩子以西’完全包括在内。”[29](P.127)第二，“所谓‘内西藏’者，包括玉树二十五族及西康全境，其计划乃欲使外西藏完全自治，而内西藏中国虽有若干治权，不得驻兵，藉为‘外西藏’留一缓冲地。”[31](P.54)总之，英国政府企图“把西藏区划成内藏与外藏两部；即把西藏本部作为外藏，把川康一带作为内藏”，在“外藏”推行“自治”。这样一来，英国政府可以达到几个目的：第一，“内藏川康一带便可利用做中国本部与外藏间的缓冲地带。”第二，“外藏的西藏本部便可以整个的成为英国完全的前哨地带。”[17](P.35)第三，在西藏地方与中央政府之间埋下冲突种子，黎吉生宣称：划分的“结果将会出现两种地位不同的地区。外藏多少像一个中国的自治领域，内藏将是一个和平争取的地带，较好的或较有吸引力的行政将可以赢得它”[19](P.96)。
对此，陈贻范有三次妥协。第一次妥协，“拟以怒江迤东已设郡县之地，完全归中国治理，怒江迤西至江达，保存前清旧制，声明不改设郡县，达木蒙古与三十九族亦仍旧制。”第二次妥协，“川、藏以丹达为界，怒江以西至丹达，不改旧制，不设郡县。”[14](P.42)第三次妥协，“1.川藏应以怒江为界。2.怒江以东归中国完全治理。3.怒江以西属于西藏自治范围，但条件是西藏系中国领土的一部分，与外蒙一律。4.青海当然归中国完全治理。5.三十九族仍同以前一样由中国治理，但中国在三十九族地区照旧不设郡县。”[26](P.5-6)总之，他先允以江达为康藏之界，“复让至丹达，最后让至怒江。至青海方面，初以当拉岭为界，继以昆仑山为界，而我所让内藏区域，如当拉岭以北，怒江以东之地，并声明得由我自由经营，巩固其地位。”[28](P.470)他的基本立场是：西藏为中国固有领土；不能以金沙江为康藏之界，也不能将三十九族等地划入西藏；承认现状，在有争议地方不设县治。
麦克马洪以让中国占了很大“便利”的口气提出：“将亨色脱岭(原注：祁连山脉之拜生图岭)东北之青海地，及金川、打箭炉、阿敦子划出内藏，全归中国，瞻对、德格划入内藏。”[14](P.42)此语含义深刻：除了阿敦子(属云南德钦县)外，德格位于金沙江东岸，金川、打箭炉位于雅砻江以东地区，瞻对(今天四川新龙)位于雅砻江西岸，实际上提出康藏以雅砻江为界，从而把金沙江以东地区割裂开来，制造新的矛盾。
陈贻范不同意，提出“(1)当拉岭以北青海原界，及阿墩孜(即阿墩子)、巴塘、理塘各地，仍照中国内地完全治理；(2)川藏以怒江为界，怒江以东及德格、瞻对、察木多、三十九族各地，仍沿喀木名，定为特别区域，怒江以西归西藏自治范围。”[27](P.78)他虽然仍然坚持以怒江为康藏界线，但是表示怒江以东及德格等地为“特别区域”，即不再坚持“得由我自由经营”，妥协同意了英国政府“留一缓冲地”的要求。
尽管如此，英国政府仍然企图将整个“内藏”变成“缓冲区”。麦克马洪未直接回答陈贻范的妥协，而是将对中国的“让步”转到青海上来：“凡白康普陀岭(原注：噶达素齐老峰)、阿美马顷岭(原注：大积石山)东北之地，[统]划归青海。”[14](P.43)噶达素齐老峰在青海巴颜喀喇山北麓，为黄河发源地；大积石山位于青藏高原与黄土高原交汇处的甘肃西南部。他宣称，如果陈贻范不签字，则英方将与噶厦代表“单独订约”，并将“让步”删去。
陈贻范乃草签，草约第九款为“所有西藏边界以及外西藏与内西藏之分界，以红蓝色绘明于本约所附之地图内”。他草签之因，是草约第一条称“订约国承认西藏为中国领土之一部分”。[5](P.219)但是，他未认识到西藏本来就是中国领土，何须英国通过召开中英藏两国三方会议来承认!因此，中国政府指示陈贻范拒绝正式签署《西姆拉条约》，并照会英国政府指出西藏问题乃中国内政，英国不能干涉。英国政府承认：“中国政府否决了其代表的行为，从来都没有批准过这个条约，因为它不同意所提出的有关将西藏与四川有很大争议的领土置于拉萨控制之下的中藏边界划分条款”[24](P.254)。
英国政府见西姆拉会议上不能得逞，乃采取两方面措施。一方面，指示麦克马洪与夏扎私下订立草约，其中规定“分西藏为内外两藏，以盐井、巴安(即巴塘)、瞻化(即新龙)、德格为内藏与四川的境界线，以康普陀岭及阿美马顶岭为内藏与青海问之境界线。外藏的领土则包括拉萨、日喀则、察木多”。[17](P.40)时人概括说：“外藏别为一省，包括西藏至西康之昌都，设独立政府，名义上仍属在中国的主权之下，中国与英国俱不干涉其内务，但得派代表驻拉萨”；“内藏包括理塘、巴塘，直接由中国统治。”[22](P.17-18)另一方面，指示驻华公使朱尔典向中国政府建议“以怒江以西为外藏，当拉岭以北昆仑山以南(按即青海玉树地方)及怒江以东至打箭炉为内藏”[22](P.18)。中国政府不能接受英国政府的无理要求，提出修改案：(1)“打箭炉、巴塘、理塘各土司所属之地，归四川省治理”；(2)“察木多、八宿、类乌齐各呼图克图及三十九族土司所属之地，皆划入外藏”；(3)“昆仑山以南，当拉岭三十九族，察木多德格土司以北，及青海南部之地，划入内藏。内藏改名为康藏”[29](P.124)。见此，英国政府称其“建议毫无结果”[24](P.253)。
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