导言：本文最初发表于2001年6月，作者系美国前国务卿亨利·基辛格(Henry Kissinger)。2018年7月，美国《国家利益杂志》(The National Interest)再次将其进行刊登，并附言：“美国因其卓越而产生了一些难题，但目前为止，后冷战时代的领导人还未能就其进行回应”。全文分为三个部分：第一部分指出，尽管美国在国际势力中处于顶端，但在制定外交政策方面存在着一定的问题；文章的第二部分着眼于动荡的国际形势，对民族国家、跨国集团、核武器、全球化等因素对国际秩序的影响进行了分析；第三部分中，作者立足于美国所处的国际环境给出了外交政策的方向，并表达了对国内各方势力影响下未能制定出合理外交政策的担忧之情。
处于权力巅峰的美国
作者：亨利·基辛格
是帝国还是领导者？
新千年之初，美国正享有无可比拟的优势，哪怕是过去最伟大的帝国也无法与之相较。从武器装备到企业，从科学到技术，从高等教育到大众文化，美国在全球范围内都无与伦比。在二十世纪的最后十年，美国的优势地位使其成为维护国际稳定不可或缺的力量。美国致力于解决重要纠纷，在中东已成为通向和平进程中不可或缺的一部分。美国太沉浸于这个角色，以至于即使当事双方并未发出邀请，它也已经将自己当成了事件的中间调解者，1999年7月印巴之间就克什米尔问题发生冲突的情形就是如此。美国认为自己是全球民主制度的源头和保障，对其他国家的选举公平与否加以评判，并对未达到其标准的国家施加经济制裁或其他压力。
这样的结果是，从北欧平原直到东亚的冲突交界线，美国军队分散于世界各地。美国以维和名义设立的这些站点正即将变成永久军事基地。在巴尔干半岛，美国正通过在交战双方之间建立保护基地的方式，发挥和奥匈帝国在上世纪转折点时一样的角色。它通过为投资者提供最大的资本池和最大的外国出口市场，在国际金融体系中占据主导地位。尽管美国流行文化有时候会成为国家仇恨的导火索，但它也在世界范围内树立了标准。
20世纪90年代的遗留问题产生了一个矛盾。一方面，美国足够强大，能够坚持自己的观点并且承受对其霸权的指控。另一方面，美国给世界其他国家开出的“处方”往往反映出其国内的压力，或者是重复着从冷战中获取的经验。结果是，这个国家的优势很可能正与许多影响着并最终改变着全球秩序的趋势变得毫无关联。
讽刺的是，美国的卓越地位往往受到自己人民的漠视。从媒体的报道和国会意见这两个重要的“晴雨表”来看,美国人对外交政策的兴趣达到了有史以来的最低点。因此，野心勃勃的政治家们出于审慎考虑而避免对外交政策进行讨论，并将领导力定义为民意的反映，而不是将其视为提升美国视野的挑战。包括上一次总统选举在内，已有连续三届的候选人未严肃地讨论外交政策了。尤其是在20世纪90年代，美国的卓越不再是战略设计的结果，而是产生于一系列为了讨好国内选民的临时决定；然而在经济方面，它又被科技和生产力带来的收获所驱动。所有这一切产生了一种表象，似乎美国根本不需要长期的外交政策，自认为能够对有挑战性的个案进行应对。
在其权力的顶峰，美国处于具有讽刺意味的地位。面对可能是有史以来最深刻、涉及面最广的动荡，它未能发展出与新兴现实相关的概念。冷战的胜利使其自鸣得意；安于现状的态度使政策规划只是将过去熟悉的经验运用至未来；令人惊讶的经济表现诱使政策制定者将战略与经济混为一谈，并导致他们对美国科技给政治、文化和精神造成的重大转变不那么敏感。
在冷战结束的同时，自我满足和繁荣现象相结合产生了一种美国宿命论，并有两种表现：一边，许多人认为美国是全世界国家演变进程的最终裁判者。他们认为，无论文化和历史的差异如何，美国都能为其他国家提供恰当的民主方案。在这种思想流派中，外交政策等同于社会政策。它贬低了冷战胜利的意义，因为在它看来，历史和民主的必然趋势本身就会导致共产主义制度的瓦解。另一边，有人认为苏联崩溃的结果或多或少是美国人在语言修辞（将苏联指责为“邪恶的帝国”）中所表现出来的自信引发的，而不是源于跨越九个政府几乎半个世纪的两党努力。他们相信，在此种对历史解释的基础上，解决世界上各种问题的方式就是通过美国的领导权——通过对其卓越性的毫不掩饰的肯定，将美国的解决方案强加给世界。
这两种解释都使得为转变中的世界制定一个长期政策变得愈发困难。外交政策的争议有两种观点，一侧是传教士般的正直态度，另一侧则认为“积累权力就是自我实现”。争论聚焦于一个抽象的问题：引导美国外交政策的应当是价值观还是利益？是理想主义还是现实主义？真正的挑战是合并两者；任何严肃的美国外交政策制定者都不会忘记美国民主将自己定义为“例外主义”的传统，但他们也无法忽视那些必须实施的事项。
变化多端的国际环境
对于美国人来说，要理解当代形势就必须首先认识到目前的动荡并非是对有利现状的暂时中断。这些动荡反映了许多主要国际主体发生内部结构变化、政治民主化、经济全球化和通信即时化，从而必然导致国际秩序发生转变。根据定义，“国家（state）”一词表达了政治组织内部机构具有正当合法性、有履行其最基本职能的力量——即保护其人民免于遭受外国危险和国内骚乱。当所有这些元素（包括“外国”这一概念在内）同时开始流动，必然会有一段动荡的时期。
实际上，“国际关系”这个术语是较新的概念，因为它的构成不可避免地需要以民族国家为基础。然而，这是一个仅在十八世纪晚期起源于欧洲的概念，并且主要通过欧洲殖民主义传播到世界各地。在中世纪的欧洲，义务是个人的、传统的，既不是基于共同语言，也并非基于某个单一文化；在国民和统治者之间并无国家官僚机构的介入。对政府的限制源自于习俗以及保留自治权的天主教会，而不是宪法，从而无意中为多元化以及在几个世纪后发展起来的国家权力的民主约束奠定了基础。
在十六和十七世纪，这种结构在宗教改革和印刷术的双重影响下垮台——宗教改革摧毁了宗教团结，印刷术使得增长中的宗教多样性得以被广泛接纳。由此产生的动荡在“三十年战争”（译注：历史上第一次全欧洲大战，以《威斯特伐利亚和约》的签订告终）中达到高潮，它以意识形态的名义杀死了中欧30％的人口。
这场大屠杀过后签订的1648年《威斯特伐利亚和约》划定了现代国家体系，其规定的一些基本原则成为国际关系的重要准则。该条约的基础是国家主权原则，规定一个国家的国内行为和制度不受其他任何国家的干预。
这些原则所确信的是，比起那些决意转变的改革派外国军队，国内统治者专制的可能性要小得多。与此同时，“权力的平衡”概念试图通过一种均衡来进行限制，这种均衡使得没有国家能够占据统治地位，并将战争限制在局部地区。二百多年来（直到第一次世界大战爆发），“三十年战争”后出现的国家体系实现了其目标（除了拿破仑时期发生过意识形态冲突，因为当时“不干预原则”被实际上弃用了二十年）。但如今，每一个原则都在遭受冲击，以至于人们忘记了设计它们的目的是限制而不是扩张对权力的恣意使用。
目前，威斯特伐利亚条约下的秩序处于系统性危机中。它的原则已然受到挑战，但经协商的替代方案还尚未达成。“互不干涉内政”原则已被弃置，除美国外，许多西欧国家也开始接纳“人道主义干预”或“普遍管辖权”的概念。2000年9月于纽约举行的联合国千年首脑会议上，很多国家对此进行了认可。上个世纪90年代，美国在索马里、海地、波斯尼亚和科索沃共开展了四次人道主义军事行动；澳大利亚和英国领导则带领其他国家在东帝汶、塞拉利昂有所行动。除科索沃外，所有这些干预都受到了联合国的制裁。
同时，“民族国家”这一主流概念本身正在发生转变。每一个政治组织意义上的国家（state）都称自己为一个民族（nation），但并非所有这样的国家（state）都符合十九世纪对国家的定义，即一个语言和文化的单元。在新千年之交的“强国”中，只有欧洲的民主国家和日本符合这一定义。中国和俄罗斯将国家和文化核心与多民族的特征相结合，美国越来越多地将其民族认同与多元种族等同起来。世界上其他国家基本上都由不同民族构成，而其中一些国家的凝聚力受到了来自于主体族群的威胁，这些族群从十九世纪和二十世纪早期的民族主义和自决学说中寻求自治或独立的基础。欧洲方面，下降的出生率和逐步增加的移民也在酝酿着多种族挑战。
历史悠久的民族国家，意识到自己的规模不足以发挥重要的全球作用，正在寻求将彼此集中于某个更大的单位。到目前为止，欧盟组织是这种思路最全面的诠释。西半球也出现了类似的跨国集团，如北美自由贸易协定（NAFTA）和南美洲的南方共同市场（Mercosur），以及亚洲的东南亚国家联盟（东盟）。在亚洲，由中国和日本发起的、建立一个初步的自由贸易区的想法已经出现。这些新的集团在界定其身份时，有时是潜意识地，但更经常地是故意与其所在地区的主导权力区分开来。主导权力对于东盟来说是中国和日本（而且可能是印度）；对于欧盟和南方共同市场而言是美国。即使他们击败了传统的竞争对手，也会产生新的竞争对手。
过去，比这规模更小的变革导致了重大的战争；事实上，在目前的国际体系中，战争的发生频率也相当高。但当前的大国从来没有参与军事冲突。因为至少就主要国家之间的关系而言，核时代已经改变了权力的重要性和角色。核时代之前，战争往往是由于对领土或资源的争夺；征服是为了增强国家的权力和影响力。在现代，领土作为国力要素之一的重要性已大不如前；技术进步对国力的增强作用远远超过任何可以想象的领土扩张。新加坡除了人民和领导人的智慧之外几乎没有任何其他资源，但其人均收入远高于很多更大的、自然资源更丰富的国家。并且新加坡利用其财富建立了有力的军备力量，以对虎视眈眈的邻国加以防御。以色列的境况也相类似。
拥有核武器的国家之间不太可能发生战争—尽管，如果对人类生命的态度有不同看法、或者不熟悉其灾难性影响的国家也掌握了核武器，这种说法就不再准确了。核时代到来之前，各国之间发生交战是因为失败甚至妥协让步的后果被认为比战争的后果更糟；这种逻辑导致欧洲在第一次世界大战中元气大损。但是，在核大国中，这个逻辑只有在最绝望的境况下才适用。在大多数核大国领导人的心目中，核战争的破坏可能比妥协的后果，甚至可能是失败的后果更具灾难性。 核时代的悖论是，核能力越是增长，使用核武器的意愿越是不可避免地降低。
所有其他形式的权力也都发生了革命性的变化。直到第二次世界大战结束前，权力是相对同质化的；它的各种元素如经济、军事或政治相互补充。若在其他领域没有相当的地位，一个国家就不可能在军事上强大。然而从二十世纪下半叶开始，似乎出现了变化。突然之间，一个国家可能成为一个没有重要军事能力的经济大国（例如沙特阿拉伯），或者尽管经济停滞不前（如苏联晚期），但仍可以发展庞大的军事力量。
二十一世纪中，这些元素可能会再次紧密相连。苏联的命运表明，片面强调军事力量是无法长久持续的，特别是在由即时通讯连接的经济和技术革命的时代。此外，仅仅经历了一代人，科学就已经实现了超越以往人类历史所积累知识的飞跃。在计算机、互联网和不断发展的生物科学领域中投入的技术是过去任何一代人都无法想象的。先进的科技教育体系已成为一个国家长期握权的先决条件：它是社会力量及活力的能量源泉；没有它，所有其他类型的力量都会变得疲弱。
全球化已经在全世界传播了经济和技术力量。即时通信使得一个地区的决策成为全球其他地区的决策。全球化带来了前所未有的繁荣，尽管是不均衡的。它是否像促进全球繁荣一样高效地加速经济衰退还有待观察，毕竟它为全球性的灾难创造了可能性。当全球化使得能够影响数百万生命的决定不再受当地政治的控制时，它也制造出了一种恼人的无力感。
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