（三）边界问题解决前维持边境现状是中印共识，但印方以“双方对实控线位置存在不同认识”为由不断单方面改变边境地区现状

在边界问题最终解决前严格尊重和遵守实际控制线以及澄清实际控制线曾是中印双方达成的共识，两国也曾推进过澄清实际控制线进程。对于尊重和遵守实际控制线，以及澄清实际控制线，中印签署的多份协定和双边文件中有过明确规定。例如1993年协定第一条明确规定，“在两国边界问题最终解决之前，双方严格尊重和遵守双方之间的实际控制线”，“必要时，双方将在对实际控制线有不同认识的局部地区共同核定实际控制线的方向”。[18]2005年政治指导原则协定重申了严格尊重和遵守实控线的原则，并指出中印联合工作小组和中印外交和军事专家小组根据协定继续工作，其中就包括澄清实际控制线。[19]2006年11月，中印联合宣言也强调，“双方同意，在已商定的参数基础上，尽早完成交换标明各自对整个实控线走向认识的地图的进程。”[20]印度国防部长辛格（Rajnath Singh）承认，从20世纪90年代末至2003年，中印双方进行了实控线的澄清和确认工作。[21]为此目标，中印联合工作小组及专家组在这方面做了不少工作，双方于2002年就争议较小的中段实控线首先交换了各自的位置地图。[22]

中印双方在是否继续推进澄清实际控制线进程上的立场产生分化。中印对实控线的不同理解导致澄清实控线的工作难度极大，整个核实进程于2005年实际告停。[23]实际上，中方不愿继续推进澄清实际控制线进程，一是对实际控制线无法取得共识，导致澄清工作遇到难以逾越的障碍；二是澄清实控线工作导致边界问题进一步复杂化，已经背离了“一揽子解决”的大思路；[24]三是尽管1993年协定第六条规定“本协定所提及的实际控制线不损及各自对边界问题的立场”，但澄清后的实际控制线未来有成为两国正式边界的可能，而对此中印两国并没有共识。在此背景下，中方不再强调澄清实际控制线。可以看出，因对实控线认识存在巨大差异，加之澄清实际控制线的难度与后果的不确定性，对于是否推进澄清实际控制线进程，中印双方的立场产生分化。对于澄清实际控制线的困难与后果，印方立场显然与中方不同。近年来，印度将尽快澄清和划设实控线作为处理边界问题的主要外交策略。2014年9月习近平主席访印期间，莫迪总理就表示，尽快划定实控线将极大地有助于双方维持边界地区的和平与安宁。2015年5月莫迪访华并在清华大学演讲，提及印方提出重新澄清实控线的原因。印方在2015年3月第18次特代会和2016年4月第19次特代会上也试图将尽快澄清实控线列为主要议题。[25]可以说，重启澄清实际控制线进程，成为印方就边界问题与中方互动的重要议题。

印方以“双方对实控线位置存在不同认识”为由，指责并炒作所谓的“中国侵入”，强化对争议领土的事实管控，迫使中方回归实控线澄清进程。中印双边多种协定规定“双方一切活动不得超过实际控制线”，但印方以对实控线位置存在不同认识为借口，频繁越线制造对峙事件。为此，印度官方与媒体经常炒作并指责所谓的“中国军队侵入”。印度国防部年度报告自2013～2014年度以来始终宣称，印度和中国对边境上一些区域的实控线认识不同，双方按照各自对实际控制线的认知巡逻，因此发生越线事件，并且开始指责解放军在例行巡逻中越来越自信。[26]自2017～2018年度以来，所谓的解放军“侵入”（transgression）次数开始出现在印度国防部年度报告中，认为2017年中方的“越界”次数比2016年有所增加。[27]有印度学者认为，中国通过永久占领一些早些时候刚刚巡逻过的地区，可能是在试图向印度展示一个既成事实，为澄清实控线的讨价还价做准备。[28]实际上，印方以“双方对实控线位置存在不同认知”为借口制造越线和挑衅，除试图强化对争议领土的事实占领与管控外，也有试图迫使中方回归实控线澄清进程的考量。

（四）印度单方面改变印控克什米尔现状，挑战中方主权权益，加速推进边境地区基础设施和军事能力建设，试图寻求对中方形成军事优势

中方一直反对印方将中印边界西段的中方领土划入印度行政管辖范围，但印方以单方面修改国内法律的形式继续损害中方的领土主权。2019年8月5日，印度废除赋予查谟和克什米尔“特殊地位”的宪法370条款，将查谟和克什米尔重组为两个联邦直辖区。针对印方单方面改变克区现状，中方表示印方的举措挑战了中方的主权权益，有违双方关于维护两国边境地区和平安宁的协议，印方的举措对中方不产生任何效力，更不会改变中方对相关领土行使主权的事实和进行有效管辖的现状。[29]2020年9月29日，中国外交部发言人重申，中方不承认印度非法设立的所谓“拉达克中央直辖区”，反对在边境争议地区开展以军事争控为目的的基础设施建设，并同时指出长期以来中国边防部队在实控线中方一侧活动，严格遵守两国间相关协定协议。[30]

印方加速推进中印边境沿线基础设施建设，试图通过在中印边境地区大力推进基础设施建设弥合差距。印度于1993/1994财年启动了边境地区发展计划（BADP），其初期主要目标是发展边境地区基础设施以促进边境安全部队部署，后来扩展到民生领域。2006年，印度政府要求边境公路组织（BRO）在2012年之前沿着中印边境建设总长3324公里的61条公路。[31]2014年上台不久的莫迪政府要求环境部加快许可审批进度，出台推进BADP新举措，试图通过加快速度修路架桥，弥合边境地区的基础设施差距。2016年7月，莫迪政府决定至2020年年末沿中印边境建成73条公路[32]，总里程达3812公里。据报道，2014年至2020年，印度BRO沿中印边境修建了6条隧道，现在约有19条隧道在修建中，修建的桥梁长度达14450米，修建的公路里程达4764公里。[33]此外，到2022年12月，沿边境穿过所谓的“阿鲁纳恰尔邦”（我藏南地区）、查谟-克什米尔、锡金、北阿肯德邦和喜马偕尔邦的所有61条战略公路都将完工，总长达3417公里。[34]印度单方面抵边修建设施，甚至越线进入中国领土构工设障。尤其是在加勒万河谷事件中，印方是在双方认可的中方实控线一侧进行包括行车道路、便桥等基础设施的修建，还试图在相关地区进行哨所设置。[35]对于印度在中印边境的基础设施建设，印度学者就认为，莫迪上台后将加强基础设施建设作为国家首要任务，如今中印边境印度一侧基础设施建设有巨大飞跃，并对威慑中国发挥了作用。[36]有学者认为，边界对峙有多种原因，其中近年来印度边境基础设施变化是一个主要的直接原因[37]，而且印方边境基础设施建设正在以某种方式改变边境现状[38]。

印度军方将中国定位于“战略对手”和“敌人”，启动北部边境能力发展计划，加大对中印边境地区的军事力量部署，试图寻求对中方形成军事优势。与中国从来没有将印度定位于“战略对手”不同，印度军方炒作“中国威胁论”，将中国定位于“敌人”和“战略对手”，认为印度需要准备应对中国和巴基斯坦“两线作战”，甚至要为“两线半战争”做好准备。[39]在中印边境地区，印度更重视取得对华军事优势，近年来将战略从“劝阻遏制”调整为“主动遏制”，增加在边境地区的军事部署。[40]2013年12月，印度政府在对安全部队能力进行评估的基础上，批准了“北部边境能力发展计划”，旨在通过引进兵力倍增器和必要的战斗和后勤要素来增强陆军的进攻和作战能力。[41]为此，印度通过在东段边界组建新型山地军和侦察营，在西段边界成立“印藏边境警察部队”新司令部并增建哨所，在边界全线加强机场建设并配备先进军机等军事部署，[42]试图通过军事手段强化对争议领土的事实管控。2018年5月，莫迪政府还推出“印藏边境警察部队”扩容计划，包括新增9个营的兵力、1个前方指挥总部、12个巡逻营地和47个边防哨所，并计划在未来几年内完成。[43]加勒万河谷事件前，印度又重提这一计划。[44]2019年10月，印度军方表示，印度军队将在与中国的交界处设立“综合战斗群”以更好地应对未来挑战，并计划在四五年时间让陆军完全转型为“综合战斗群”。

二 解决中印边界问题面临的难点

随着边界对峙呈多发态势，边界管控机制面临挑战，维护边境地区和平安宁的难度上升。尤其是加勒万河谷事件后，信任措施建设面临前期成果遵守与后续步骤规划的双重危机，解决边界问题的紧迫性显著上升。然而也要看到，解决中印边界问题目前仍面临诸多阻碍因素，两国政治与战略互信基础、彼此民间认知现状、印度战略界对华认知以及印度对华政策趋势、印方对领土主权的谈判立场等，都导致短期内达成一个公平合理和双方都能接受的解决方案的可能性较低。

（一）中印民众交往有限，相互认知有进一步负面化趋势，中印双边关系发展的民意基础受到侵蚀，解决边界问题需要的友好氛围遭到破坏

中印民众联系日益紧密，但与中印两国人口规模相比，两国民间交往仍十分有限，这影响到两国民众对彼此形象的构建。据统计，2017年，入境印度的中国游客达24.72万人[45]，入境中国的印度游客有81.9万人[46]。尽管中印双方早就认识到加强相互联系尤其是民间接触的重要性，两国人员往来也于2017年超过百万规模，但相较于两国27亿人口总量，双边民间交往仍十分有限。而且，近年来启动的人文交流的执行效力，离两国领导人共识的预期仍有距离，而金奈非正式会晤设定的2020年“中印人文交流年”系列活动，也因新冠肺炎疫情及边界局势紧张未能有效执行。2019年10月，印度大学拨款委员会向印度大学发出通知，要求所有与中国的学术合作都必须得到印度内政部和印度外交部的批准[47]，这有可能对中印两国的教育尤其是大学间的交流与合作产生负面影响。

长期以来中印两国民众对彼此形象的构建并不顺畅，尤其过去三四年两国民众缺乏相互了解导致彼此认知进一步倒退，印度民众的反华情绪高涨，增加了解决边界问题的难度。据皮尤研究中心全球态度和趋势调查发现，2016年有31%的印度受访者对中国持好感，但到2019年这一比例降至23%；在同一时期，对中国持负面看法的受访者比例却从36%升至46%。[48]尤其是对中国经济增长和来自中国的投资，分别有61%和54%的印度受访民众认为是“坏事”，只有20%和24%的民众认为是“好事”。皮尤研究中心2012年9月和10月发布的两份调查报告显示，中国民众有62%对印度持消极看法，甚至有24%认为是敌对的。[49]在此背景下，中国越来越被印度民众视为对印度利益有害的邻国，而印度也日益被中国民众理解为“不友好”的国家。可以说，尽管与事实完全不同，但在边界问题上“印度是受害者”而“中国是边界现状改变者”，这种民众认知在印度是根深蒂固的。实际上，中印同处上升期，两国民众都有强烈的民族尊严与民族情感。一方面是中印两国民众交往有限，彼此的形象构建出现负面化倾向，相互理解的大环境还未形成；另一方面是边界与领土关乎国民感情与国家利益，更易触发强烈的民族意识和普遍的家国情怀。目前，强烈的民族意识和民族主义导致印度莫迪政府在应对边界问题上的政策空间被压缩，这无疑增加了解决边界问题的难度。显而易见，印度民众对中国的认知趋于负面化，这使印度莫迪政府对华政策的灵活性受到限制。同时，加勒万河谷对峙导致双方严重肢体冲突后，与中国国内舆论相对冷静客观不同，印度国内舆论的反华情绪高涨，这一定程度上增加了双方关于对峙部队脱离接触的外交与军事努力的难度，后续边界谈判的不确定性增大。

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